EKSKLUZIVNO, PRVO MJERENJE KORUPCIJE U GRADOVIMA I OPĆINAMA Korumpirani političari lakše osvajaju izbore. Sve dok ne pretjeraju...

Vuk Vuković na doktoratu na Oxfordu proširuje svoje ranije istraživanje o optimalnoj korupciji na lokalnim razinama vlasti te daje odgovore na pitanja što je motivira, zašto je ukorijenjena na lokalnoj razini u Hrvatskoj i da li glasači uopće kažnjavaju korupciju? Korupcija se u Hrvatskoj pokazuje kao široko prihvaćena pojava koja je nužna za osvajanje i ostanak na vlasti. Birači ne kažnjavaju političare ako ovi dobro paze da ne pretjeraju s korupcijom preko neke “prihvatljive” razine.

Glasači u pravilu ne vole korupciju. Javno se nad njom zgražaju, a tek mali dio je privatno prakticira. Ipak, koliko god korupcija velikoj većini glasača bila neprihvatljiva, pokazuje se da za osvajanje vlasti na lokalnoj razini u Hrvatskoj nije loše biti “malo” korumpiran. Barem onoliko koliko je potrebno da se maksimalizira šansa za opstanak na vlasti.

Standardna međunarodna mjerenja pokazuju visoku razinu korupcije u Hrvatskoj. Percepcije govore o ukorijenjenoj korupciji u pravosuđu i političkim ustanovama (strankama, središnjoj i lokalnim vlastima). Koruptivni slučajevi uglavnom se sudski procesuiraju kao posljedica političkih obračuna, a neučinkovito pravosuđe samo potvrđuje tu percepciju. Brojni su slučajevi optužbi za korupciju; od bivšeg premijera, pokojeg ministra ili direktora javne firme do tzv. lokalnih šerifa poput gradonačelnika Zagreba, opterećenog s nekoliko optužnica, te njegovih kolega u Vukovaru, Dubrovniku, Zadru, Varaždinu, Sisačko-moslavačkoj županiji itd. Navedeni primjeri dovode do pitanja kako je moguće da se značajan dio optuženih ili osuđenih ponovo natječe za političke položaje ili, još važnije, zašto glasači u Hrvatskoj ne kažnjavaju koruptivno ponašanje?

Ovo istraživanje znatno proširuje moje ranije proučavanje odnosa korupcije i političke moći iz 2014. Promatrao sam odnos između korupcije mjerene uz pomoć sumnjivih javnih nabava i reizbora čelnika lokalne vlasti. U proširenom istraživanju pronalazim dokaze o uzročno-posljedičnim vezama između korupcije i (re)izbora, pokazujem da veće političko iskustvo povećava sklonost korupciji te da glasači različito reagiraju na korumpiranog političara u prvom i drugom krugu izbora: korupcija povećava šansu za pobjedu u prvom, ali smanjuje šansu u drugom krugu.

Mreža interesa

Logika političkog opstanka je ostanak na vlasti i ubiranje rente. Renta je puno širi pojam od pukog primanja mita. Prvenstveno se ostvaruje kroz poziciju moći i uključuje aktivnosti od kojih vladajući političar može ostvariti osobnu korist. Primjerice, mogućnost utjecaja na zapošljavanje (nepotizam i “kupovanje” glasova), pristup ključnim resursima i polugama vlasti (poput izmjena GUP-a, zakona, regulacija), dodjelu poslova i ugovora odabranim kvazipoduzetnicima i sl.

Dva komplementarna cilja - politički opstanak i ubiranje renti - u pravilu se ostvaruju kroz neformalne veze (mreže interesa) između političara i interesnih skupina. Njihovim članovima se dodjeljuju resursi (namješteni javni natječaji, prilagođavanje zakona i regulative interesima pojedinaca, protekcionizam, poslovi u javnom sektoru itd.) u zamjenu za političku lojalnost. Članovi takvih skupina mogu biti pojedina poduzeća, interesne skupine, ali i pojedini glasači čiji se glasovi “kupuju” dodjelom povlastica.

Ovakav način osvajanja i ostanka na vlasti dovodi do ravnoteže moći između politički angažiranih skupina i političkih pobjednika - rentijera. Isplati se biti dio interesnog kruga oko političara na vlasti. Na taj način se razvija međusobno povjerenje kao temelj daljnje suradnje nakon izbora. To pogotovo vrijedi za kasnije moguće ilegalne transakcije gdje niti jedan sudionik nema motiva razbiti mrežu interesa znajući da pad stožernog političara znači nužno i pad svakog pojedinca unutar mreže. U toj tami ne postoje ugovori ni pravna zaštita, jedini načini opstanka su suradnja i lojalnost.

Postavlja se pitanje u kojoj mjeri korupcija temeljena na takvim mrežama interesa utječe na izborne šanse pojedinog političara i koji čimbenici potiču koruptivno ponašanje lokalnih čelnika?

Mjerenje korupcije

Korupciju mjerim uz pomoć analize sumnjivih javnih nabava u svim hrvatskim gradovima i općinama 2009. - 2013. u trajanju od jednog lokalnog političkog mandata. Sumnjiva javna nabava je samo jedan od potencijalnih izvora lokalne korupcije, no ona je pouzdan pokazatelj odnosa između vladajućih političara i lokalnih moćnika.

Sumnjive nabave su nabave u kojima poduzeća bez zaposlenih (fiktivna) i kao jedini ponuditelji dobivaju milijunske ugovore; u kojima poduzeća potpisuju ugovore u vrijednosti daleko iznad vlastitih kapaciteta (ukupna vrijednost dobivenih ugovora zna biti i od 5 do 10 puta veća od prihoda); te one kroz koje lokalna vlast indirektno subvencionira (vrijednost ugovora u potpunosti pokriva gubitke poduzeća). Na ovaj se način oblici korupcije definiraju puno preciznije od uobičajenih anketnih indeksa percepcije. Potencijalna korupcija definirana je kao omjer vrijednosti ugovora iz sumnjivih natječaja i vrijednosti ugovora svih natječaja za sve promatrane godine u jedinici lokalne vlasti.

Što potiče korumpirano ponašanje?

Prvo važno pitanje odnosi se na otkrivanje uzroka korupcije. Analiza pokazuje pozitivnu vezu između duljine mandata lokalnih načelnika i korupcije. Učinak je vidljiv iz usporedbe lokalnih načelnika koju su na vlasti tek jedan mandat s onima koji su na vlasti barem dva ili više mandata. Načelnici s dva i više mandata na vlasti imaju u prosjeku 54% veće indekse korupcije nego načelnici u prvom mandatu (vidi Tablicu 1). Također, postotak sumnjivih nabava u ukupnima raste s brojem godina koliko je političar na vlasti. Ovo potvrđuje hipotezu da je političarima ipak potrebno vremena da izgrade vlastitu koaliciju interesa. Logična posljedica ovog nalaza je da je potrebno razmotriti ograničavanje broja mandata za lokalne čelnike u izvršnoj vlasti.

Drugi značajan nalaz je da razina korupcije raste što je veća politička homogenost grada ili općine. Ako u gradu ili općini dulje vremena dominira jedna politička opcija, bez obzira na to lijeva ili desna, razina korupcije u tom gradu ili općini je veća. Glasači će takvim opcijama tolerirati korupciju dok god je lokalni čelnik “njihov”.

Treći nalaz pokazuje da je korupcija u prosjeku veća u bogatijim gradovima i općinama. Četvrti nalaz ističe da je povećana sklonost korupciji također prisutna u lokalnim jedinicama s većim gradskim vijećem, gdje je potrebna veća koalicija stranaka za potporu lokalnom čelniku. U tom slučaju lokalni čelnik se održava na vlasti većim koruptivnim aktivnostima kojima zadovoljava interese članova koalicije koji drže većinu u lokalnoj skupštini. Ovaj nalaz može biti naizgled kontradiktoran prethodnom o političkoj homogenosti, no u suštini se razlikuju u izvorištu motivacije za korupciju. U homogenim mjestima netransparentnost potiče korupciju, dok u mjestima s većim brojem vijećnika (uglavnom gradovi) korupciju motivira kupovina vijećnika.

Kažnjavaju li hrvatski glasači korupciju?

Po svemu sudeći, odnos korupcije i reizbora nije linearan: rast korupcije povećava vjerojatnost reizbora do određene razine (označeno točkom M na Slici 1), nakon čega daljnji rast korupcije doista bude kažnjen na izborima, smanjujući vjerojatnost reizbora političara (pad krivulje desno od točke M). Razina korupcije pri kojoj političari maksimiziraju svoje šanse opstanka na vlasti je oko 20% (na slici gore) korumpirano dodijeljenih javnih nabava u ukupnima. Političar gubi izbore kada dodjeljuje otprilike pola svih javnih nabava na sumnjiv način.

Rezultati su istovjetni onima iz mojeg ranijeg istraživanja, no sada su dodatno osnaženi kontrolama robusnosti, provjerom funkcijske forme, kontroliranjem za iskustvo političara na vlasti, te na koncu i primjenom drugih ekonometrijskih tehnika (metoda instrumentalne varijable kojom se uspješno riješio problem pristranosti modela), čime je bilo moguće potvrditi kauzalan odnos nelinearnog učinka korupcije na vjerojatnost reizbora.

Dakle, sada znamo: korupcija utječe na vjerojatnost reizbora lokalnog čelnika te je taj učinak prvo rastući, a potom padajući nakon maksimuma od 20% koruptivno dodijeljenih nabava. Hrvatski glasači kažnjavaju korupciju tek nakon što lokalni čelnik u njoj pretjera. Možemo govoriti da u Hrvatskoj postoji opće prihvaćena razina korupcije. Korupcija prvo povećava vjerojatnost reizbora lokalnih čelnika - tek nakon prijelaza kritične razine M počinje ju smanjivati.

Razlika između prvog i drugog kruga

Također je interesantna razlika u kažnjavanju korupcije u prvim i drugim izbornim krugovima. Načelnici koji pobjeđuju u prvom krugu u prosjeku imaju dvostruko veće razine korupcije od onih koji gube direktno u prvom krugu (vidi Tablicu 2. gore). Međutim, ako se natječu u drugom krugu izbora, korumpiraniji načelnici imaju veće šanse za izborni poraz. Načelnici koji ograniče korupciju na prihvatljivu razinu imaju veće šanse za reizbor u drugom krugu. Može se zaključiti da je korupcija vrlo rizična strategija koja pomaže samo velikim političkim igračima. Rezultati su prilagođeni za veličinu naselja jer veći gradovi u pravilu uvijek imaju više kandidata te je tamo teže odnijeti izravnu pobjedu u prvom krugu nego u manjim općinama, gdje često budu samo dva, tri kandidata.

Zašto postoji prihvatljiva korupcija

Nameće se pitanje je li problem u nedostatku informacija (glasači ne znaju da je njihov lokalni čelnik korumpiran) ili možda u kulturi i/ili mentalitetu, zbog čega ljudi prihvaćaju da političari na vlasti mogu biti korumpirani dok god dio resursa vraćaju glasačima (“krade ali i nama dade”) ili su lokalne mreže interesa većini prihvatljive jer se kroz njih ostvaruje zaštita od rizika i neizvjesnosti na otvorenom tržištu? Odgovor je vjerojatno u kombinaciji sve tri hipoteze. U Hrvatskoj ideologija dominira nad svim ostalim faktorima izbora. Glasačima smeta korupcija samo kod ideološki oprečnih kandidata, dok čak i dokazanu korupciju ideološki bliskog kandidata opravdavaju kao predizborna namještanja ili pristranost medija.

Korupcija se pretvara u problem upravo kada postane dio svakodnevnog ponašanja, prihvaćena od većine građana kao norma kojoj se valja prilagođavati, a ne protiviti. Takva društva zapadaju u vladavinu bezakonja i samovolje moćnih interesnih skupina čime se osuđuju na stagnaciju i siromaštvo. Korupcija tako ometa razvoj fer i otvorenog tržišta i povećava troškove koji onemogućuju ekonomski rast, smanjuju produktivnost i smanjuju socijalnu koheziju.