GRČKA POUKA HRVATSKOJ Ni smanjenje broja općina za 80% ne spašava od bankrota

Kroz lokalne proračune županija, gradova i općina u Hrvatskoj lani je proteklo nešto više od 24 milijarde kuna, podatak je Ministarstva financija. Toliko su lokalne jedinice svih razina potrošile na servisiranje građana i vlastite birokracije koja građanima pruža usluge. Od pripadajućih im poreza ubrale su 12,8 milijardi kuna, dok su zahvaljujući pomoći iz inozemstva i državnog proračuna za razne namjene dobile 3,38 milijardi kuna, zadužile su se za 1,6 milijardi kuna, a imovina im je donijela još 1,8 milijardi kuna prihoda dok su 3,7 milijardi kuna uprihodile od administrativnih pristojbi i onih propisanih zakonima, jednostavnije rečeno od nameta. Sve lokalne jednice u godini dana zajedno potroše više novca od javnog sustava zdravstva koji nas ove godine košta 22,5 milijarde kuna. Korisnici oba sustava su pretežno nezadovoljni kvalitetom usluge, novca uvijek nedostaje pa je od gospodarskog sloma 2009., odnosno već sedmu godinu, ključna ali nikad ostvarena riječ – reforma.

Teritorijalni preustroj postao je jedna od glavnih krilatica u pregovorima o formiranju Vlade budući da je ni koalicija Hrvatska raste (SDP), ni Domoljubna koalicija (HDZ) ne može sastaviti bez podrške zastupnika izabranih s nezavisnih lista objedinjenih u platformu Most.

A Mostu su, sudeći prema javnim istupima, reforma javne uprave i teritorijalni preustroj zemlje bitni. U posljednjih sedam godina 556 hrvatskih jedinica županija, gradova i općina pod lupom je mnogih željnih reformiranja sustava pa se na političkim stolovima izmjenjuju razni prijedlozi, od spajanja županija, do njihova ukidanja, preko zadržavanja županija i spajanja općina, a između ostalog česta je krilatica reforma koju je provela Danska okrupnivši ih čime je povećala njihovu efikasnost i građanima pružila veću kvalitetu usluge za manje-više isti novac. U prezaduženoj Hrvatskoj, u kojoj su nužnost i zahtjevi za smanjivanjem javne potrošnje sve glasniji, a na čemu je na parlamentarnim izborima i Most profitirao, reforma javne uprave i teritorijalni preustroj doživljeni su kao moguća mjera štednje. Stoga se nameće pitanje može li se okrupnjavanjem županija, spajanjem općina i sličnim potezima uštedjeti novca i koliko. Deset posto od onoga što lokalne jedinice troše, ili 2,4 milijarde kuna uštede, pa čak i polovica toga iznosa ili 1,2 milijarde kuna, bili bi sjajan ekonomski argument za provođenje teritorijalnog preustroja, međutim kada takvo pitanje postavite ljudima koji se stručno bave preustrojem teritorija, javnom upravom ili urbanom ekonomikom, odgovor je vrlo jednoznačan i u njemu su složni.

Brzo će i spretno obrazložiti kako se u promjene teritorijalnog ustroja zemlje i reformu javne uprave nikada ne ide s ciljem štednje već s ciljem poboljšanja kvalitete usluge za građane. Moguće je dakle postići da se za isti novac dobije bolja kvaliteta usluge, ali hoće li se to postići, puno manje ovisi o formi ustroja primijenjenog na neki teritorij, a puno više o sadržaju, odnosno stvarnoj želji da se anomalije reformom isprave, a ne da se u novom ruhu sve do jedne zadrže.

Ni jedan znanstvenik niti stručnjak stoga nije izračunao uštede koje je moguće ostvariti teritorijalnim preustrojem. U Hrvatskoj je danas na funkcijama župana, gradonačelnika, načelnika i njihovih zamjenika 1322 ljudi. Profesor Ivan Koprić, predstojnik Katedre za upravnu znanost Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu i predsjednik Instituta za javnu upravu, u svojem radu pod naslovom “Teritorijalna organizacija Hrvatske: prema novom uređenju” navodi između ostalog da se procjenjuje kako 900 lokalnih dužnosnika svoje funkcije obavlja profesionalno, za plaću.

Lokalne jedinice zapošljavaju 11.920 službenika i još 1763 namještenika. Preustroj koji bi za posljedicu imao tek smanjivanje broja političkih dužnosnika i birokracije doveo bi prema neslužbenim procjenama ekonomskih analitičara do skromne uštede od stotinjak milijuna kuna, što bi imalo značajniji političko-medijski odjek nego ikakav učinak na kvalitetu usluga građanima i veću isporučenu vrijednost za novac.

Koprić u svojem radu koji snažno odudara od niza političkih želja i argumentacija ističe podjelu Hrvatske na pet regija, Zagrebačku, Primorsko-istarsko-goransku, Dalmaciju, Slavoniju i Središnju Hrvatsku.

Koprić odbija komentirati sve druge prijedloge koje na stol stavljaju razne politički obojene opcije.

Međutim, kako Koprić pojednostavljeno ističe u svoj argumentaciji, da bi teritorijalni preustroj imao smisla, mora biti popraćen prepuštanjem ovlasti za prikupljanjem prihoda te ovlasti za samostalno upravljanje tim prihodima lokalnim jedinicama. U Hrvatskoj su samo 33 grada financijski su bila sposobna preuzeti decentralizirane funkcije kada im ih je dala Vlada Ivice Račana na početku milenija, navodi Koprić u svojem radu te ističe da su za sve ostale lokalne jedinice te funkcije mimo Ustava preuzele županije te ih sve do danas supstituiraju. Svaka teritorijalna reforma u kojoj se središnja država ne bi odrekla svojih postojećih moći i ovlasti teško da može imati pozitivan ishod. Odnosno, ni jedna promjena forme ne može pomoći ljudima koji zapravo ne žele promjeniti sadržaj.

U aktualnu hrvatsku raspravu o teritorijalnom preustroju savršeno se uklapa priča o nizu teritorijalnih preustroja koje je od 1980-ih do danas provela Grčka, a detaljan rad o tome prije pet godina sastavila je Romea Manojlović, docentica na Koprićevoj katedri.

Priča je to o Grčkoj koja se po mnogočemu uspoređuje s Hrvatskom, puno više nego uspješna Danska, i priča o tome kako se Grčka teritorijalno reformirala, a da ni jednu reformu zaista nije i provela smanjujući pritom drastično i broj lokalnih jedinica i formalno broj lokalnih političara.

“Ako se reforma lokalne samouprave provede na grčki način, odnosno smanji se broj lokalnih jedinica, ali im se ne poveća financijska autonomija i financijski kapacitet, učinak te reforme u cijelosti će izostati”, kaže Romea Manojlović u svojem radu posvećenom Grčkoj ali s naznakom da je riječ o iskustvima koja Hrvatska može koristiti.

Grčka se u reformi provedenoj 90-ih godina odlučila ustrojiti u 900 općina i 133 manje jedinice – komune. Učinak je bio naoko značajan, stare općine imale su prosječno 1600 stanovnika, a nove prosječno 11.225 stanovnika. Prije reforme imali su šest tisuća općina i komuna, a 13 regija osnovali su 1986. samo za potrebe raspodjele sredstava EU nakon što su postali članica.

Osnovali su 50 prefektura, usporedivih s hrvatskim županijama, tada 13 regija dobija zaduženje obavljati poslove središnje države na lokalnoj razini, a prefekture dobijaju u zadatak održavati ceste, graditi škole, izdavati pojedine dozvole, no osim naknada, pristojbi, kazni i prihoda od imovine nemaju vlastitih prihoda. Financira ih država, ubiru dva posto prihoda od PDV-a i 10 posto od trošarina, država im daje posebne subvencije. Ovlasti prefektura zapravo su se smanjile, prefekti su postali još ograničeniji u korištenju ionako oskudnih sredsatva, a prefekture nisu mogle kontrolirati općine i većim su općinama bile konkurencija, slično kao što se u Hrvatskoj znaju preplesti gradovi i županije. Naposljetku, prije nekoliko godina Grčka u novoj reformi financiranoj kroz jednu od tranši pomoći Grčkoj ukida prefekture, svodi se na 325 općina i 13 regija te takva umalo ove godine završava u bankrotu koji se nije dogodio samo zato što su se u Europskoj uniji nevoljko dogovorili da im to ne odgovara.

“Na prvi pogled zaista se stječe dojam da je puno toga učinjeno i promijenjeno u Grčkoj, no temeljnim pregledom vidi se da se jedino promijenio broj lokalnih jedinica. Kada se govori o 80-postotnom smanjenju broja lokalnih jedinica, to zvuči kao zaista veliki uspjeh, no kada znamo da su ovlasti, financije i uloga gradonačelnika ostali nepromijenjeni, ta se reforma ne može smatrati uspješnom, to je teritorijalni preustroj, a ne reforma”, kaže Romea Manojlović u svojem znanstvenom radu.

Kada ga je prije pet godina pisala, zaključila je kako u Danskoj udio lokalnih jedinica u ukupnoj javnoj potrošnji iznosi 64,2 posto, a u Grčkoj svega 5,56 posto pa je Grčka ostala najcentraliziranija država u Europi.

Okrupnjene lokalne jedinice u Grčkoj nisu naime dobile slobodu u prikupljanju vlastitih prihoda, Grci nisu promijenili izborni sustav, načelnike najmanjih jedinica biralo se neposredno, a dio analitičara ocijenio je kako na lokalnim izborima uspijevaju samo oni s nacionalnom podrškom jer centralna država upravlja novcem pa kroz koruptivni i klijentelistički sustav drugačiji rezultat nije ni moguć budući da lokalni političari ne mogu imati autonomnu ulogu. Dvije reforme teritorija Grčku su stajale oko 400 milijardi eura. Romea Manojlović tumači kako je grčki primjer taj koji objašnjava kako se provodi reforma bez reforme, a za hrvatske županije drži da su u sličnoj situaciji kao grčke prefekture. “Moguće je ukidanje županija i stvaranje samoupravnih regija ili smanjenje županija za polovicu kako bi djelovale na širem teritoriju”, kaže Romea Manojlović objašnjavajući kako bi Hrvatska trebala težiti 60-postotnom smanjenju broja jedinica lokalne samouprave.

Josip Tica, profesor na Ekonomskom fakultetu Sveučilišta u Zagrebu, tumači pak kako okrupnjavanje jedinica treba provesti kako bi se ispravile nelogičnosti. “Radi se o situacijama kada jedan grad financira aktivnost koja ostalim gradovima u okruženju nanosi štetu ili korist.

Najbolji primjeri su poslovna zona čiju je izgradnju financirao jedan grad, a u njoj rade ljudi iz više jedinica lokalne uprave. Sukladno tome, izgradnja je bila financirana iz proračuna osnivača, a svi zaposleni u njoj plaćaju porez na dohodak i prirez u jedinicama lokalne samouprave u kojima su prijavljeni. Tako, pri izgradnji poslovnih zona ili pri financiranju razvoja centara koji će generirati najveći broj radnih mjesta javlja se potreba da ih financiraju ili da u njihovu razvoju sudjeluju svi koji od toga imaju koristi. Dakle čitava zona koju obuhvaćaju dnevne migracije”, pojašnjava Tica kako usitnjenost lokalnih jedinica koči investicije.

“Primjerice, velik broj komunalnih djelatnosti ima ogroman početni trošak izgradnje, a onda s veličinom proizvodnje taj trošak po jedinici proizvodnje opada. Npr. ako Grad Zagreb napravi spalionicu za spaljivanje samo svog otpada, tada će trošak po spaljivanja kilograma otpada biti znatno veći nego u slučaju kada bi se spaljivao otpad za cijelu sjeverozapadnu Hrvatsku.

Rastom količine spaljenog otpada iznos početne investicije za izgradnju bi opadao po kilogramu i veća jedinica, odnosno veći broj korisnika značio bi i manje troškove funkcioniranja. Naravno, treba napomenuti kako je kod spalionice također prisutan efekt negativnih eksternalija, jer zagađenje odlazi u druge jedinice jedinica lokalne samouprave – primjer je odšteta na Hreliću – a koristi ostaju Zagrebu. Dakle oba argumenta za okrupnjavanje postoje za tu funkciju lokalne samouprave”, pojašnjava Tica te ističe kako su ključne kočnice okrupnjavanju razlike u ukusima birača, odnosno potrošača. “Ako unutar jedne jedinice postoje dijametralno suprotni stavovi u pogledu upravljanja otpadom, a mogu se i teritorijalno locirati skupine koje se zalažu za različit odnos prema zbrinjavanju otpada, tada bi prema principu medijalnog glasača mogao prevagnuti argument da se postojeća jedinica razdvoji na dvije manje, a onda bi glasači kroz migracije trebali odrediti u kojoj od dvije novoformirane jedinice žele živjeti. Slične paralele se mogu povući na principima oporezivanja, npr. Zadar i Samobor nemaju prirez, a Zagreb ima najveći: očigledno i po pitanju porezne politike postoje velike razlike u ukusima glasača i sukladno tome spajanjem takvih različitih glasača u jednu jedinicu lokalne samouprave dobit ćemo samo politički znatno nestabilnije okruženje, a i u ekonomskom smislu manje efikasnu cjelinu”, tumači Tica zaključujući kako je u ekonomskom smislu u Hrvatskoj broj jedinica ogroman, ali je broj jedinica lokalne vlasti koje mogu samostalno fiskalno funkcionirati minoran, tako da je decentralizacija bila samo formalno-pravna, a ekonomsko-fiskalna decentralizacija je izostala jer je s postojećim formalno-pravno-teritorijalnim uređenjem fiskalna decentralizacija rezultirala kaosom i prebacivanjem troškova između različitih usitnjenih jedinica.

Viši asistent na Katedri za Upravno pravo Pravnog fakulteta Mihovil Škarica ističe pak kako okrupnjavanje jedinica lokalne samouprave, da bi dovelo do štednje novca, treba podrazumijevati i spajanje lokalnih trgovačkih društava, administrativnih i tehničkih općinskih službi. Škarica daje i zaključak zahvaljujući kojem Hrvatska još jednom podsjeća na Grčku, a tiče se razvojnih projekata i realne centralizacije Hrvatske koja koči lokalni razvoj. “Za pripremu i realizaciju većine razvojnih projekata te za osiguranje kvalitetnih javnih službi građanima većina lokalnih jedinica nema samostalnog kapaciteta, a ni potrebnih ovlasti. Zbog toga se u lokalnim izbornim procesima profiliraju ljudi koji su sposobni osigurati i izlobirati potrebne suglasnosti, pozitivna mišljenja i financijska sredstva od države ili županije, a ne oni koji bi zbog samosvojnih upravljačkih vještina najbolje vodili lokalne jedinice”, kaže Škarica.

SADRŽAJ JE PREUZET IZ JEDNOG OD PROŠLIH BROJEVA GLOBUSA. DOLJE POGLEDAJTE NASLOVNICU NOVOG BROJA GLOBUSA, KOJEG NA SVIM KIOSCIMA MOŽETE KUPITI OD ČETVRTKA: