„Svaka vlast kvari, a apsolutna vlast kvari apsolutno.” Malotko zna točno kome se ta sentencija, ili aforizam, može pripisati, ali je svi rado citiraju. Autor joj je britanski povjesničar John Emerich Acton (1834.-1902.).
Najmoćniji političar u Hrvatskoj Andrej Plenković pri kraju svog drugog mandata najdugovječniji je premijer u povijesti Hrvatske, a ostvari li mu se želja da i treći put sastavlja Vladu, vrlo brzo će po državničkom stažu nadmašiti i Franju Tuđmana koji je na čelu države s gotovo neograničenim ovlastima bio do 1990. do 1999. godine.
Dio javnosti i oporbene stranke smatraju da Plenković, osobito u drugom mandatu, pokušava upravljati na kancelarski način, a zbog stila vladanja i zbog duge vladavine najžešći protivnici uspoređuju ga s Aleksandrom Vučićem koji je u Srbiji na vlasti od 2014. i Viktorom Orbanom koji mađarsku Vladu vodi od 2010. Pri kraju 16-godišnje vladavine kancelarke Angele Merkel u Njemačkoj su provedena istraživanja koja su pokazala da većina građana smatra da premijerski mandat treba ograničiti.
Što hrvatski građani o tome misle, ne znamo, no činjenica je da isti političar, ako je njegova stranka na vlasti, može biti premijer neograničen broj mandata, dok je boravak na Pantovčaku jednog predsjednika države ograničen na najviše dva mandata ili 10 godina. Vrijedi li doista u visokoj politici pravilo da vlast s vremenom pokvari čovjeka i bi li imalo smisla odrediti maksimalno vrijeme koje jedan političar može provesti u ulozi šefa izvršne vlasti, pitanja su o kojima smo razgovarali s političkim analitičarima, politolozima, pravnicima, aktivistima i bivšim visokim dužnosnicima. Stavovi im se podosta razlikuju.
„Nisam čuo da postoji država gdje je na djelu propis koji bi ograničavao broj mandata premijera. Uvijek postoje komplikacije oko sastavljanja parlamentarne većine, pa su šanse za dugotrajno bivanje na premijerskoj funkciji vrlo male”, kaže za Globus politički analitičar prof. dr. sc. Žarko Puhovski te podsjeća da je Margaret Thatcher 1990. nakon 11 i pol godina bila prisiljena otići s mjesta premijerke iako je imala većinu u parlamentu jer su mnogi tvrdili da je javnost njome zasićena. Na njezino je mjesto došao John Major, koji je, tvrdi Puhovski, bio političar ispod njezine klase.
„Možda u Hrvatskoj postoji zasićenje Plenkovićem, no mislim da je on superioran svim drugim hrvatskim političarima jer drži većinu i dok je tako ne vidim načina da ga se makne, tim više što postoji niz kontrolnih mehanizama, od njegove stranke do parlamenta. To što oni baš ne funkcioniraju je djelomično uzrokovano Plenkovićevom bahatošću, ali i potpunom impotencijom oporbe. K
ada je riječ o Margaret Thatcher, nju je stranačka struktura prisilila da se povuče, a kod nas ne postoje takve strukture koje nisu produžena ruka predsjednika ili predsjednice stranke, u svim strankama.
Nedostatak unutarstranačke demokracije ne može se, po mom sudu, rješavati takvim primitivnim klauzulama kao što bi bilo ograničenje premijera na dva mandata. Ograničenje bi imalo smisla samo kada bi bilo na jedan mandat, da se visoki dužnosnici ne bi na kraju mandata počeli ulizivati javnosti. Ja sam za to da se mandat predsjednika države i glavnog državnog odvjetnika produži na sedam godina, ali bez prava ponavljanja.
Za premijera to ne važi jer on je izabran slijedom puno kompliciranijeg mehanizma posredne demokracije, u parlamentu. Očekuje se da će pluralizam u Saboru funkcionirati, što kod nas nije slučaj, ali ako od toga odustanemo, odustajemo i od pluralizma”, zaključuje Puhovski.
Naglašava da je i švedski premijer socijaldemokrat Tage Erlander na toj je funkciji bio od 1946. do 1969., čak 23 godine, u potpuno demokratskim uvjetima. U njegovo se vrijeme Švedska razvila u jednu od najnaprednijih socijalnih država na svijetu. „Logika je da će političar, ako izgubi vezu s realnošću, izgubiti i većinu u parlamentu, gdje treba razne tipove kompromisa i strategijskih sposobnosti, pa i muljanja i varanja, a sve je to mješavina sposobnosti uspješnog premijera”, kaže Puhovski.
„S obzirom na iskustava s aktualnim premijerom, ali i mojim prethodnikom, bilo bi logično i dobro za jačanje demokracije i vladavine prava da se obnašanje te dužnosti ograniči na dva mandata”, ističe za Globus bivša premijerka Jadranka Kosor.
Ona tvrdi da premijerski posao jako troši čovjeka pa bi svatko tko je racionalan trebao sam razmišljati da su dva mandata dosta. „To ovisi o tome o kakvom je političaru riječ i koliko se ta osoba za vrijeme obnašanja dužnosti odvaja od stvarnosti, koliko se razbahati, umisli, samu sebe uvjeri da je nezamjenjiva.
Mi imamo sustav parlamentarne demokracije gdje se premijer ne bira izravno, nego ta funkcija proizlazi iz činjenice da neka stranka osvoji najviše mandata i sastavlja Vladu, pa se očekuje da predsjednik te stanke bude i predsjednik Vlade. Ali s obzirom na iskustvo s aktualnim premijerom, mislim da bi ograničavanje na dva mandata bilo korisno, no to bi trebalo unijeti u Ustav, a to se ne može skoro dogoditi”, govori Kosor dodajući da predsjednik države, ne aktualni nego bilo koji, ima puno veći politički legitimitet od premijera jer dobiva mandat izravno s 1,1 milijun glasova, a vladavina mu je ograničena na 10 godina.
Predsjednik države, kaže ona, nema gotovo nikakve izvršne ovlasti, a ne može bit tri puta biran, dok premijer može biti biran unedogled.
„Veliki je problem što je aktualni premijer nakon zadnjih izbora postao premijer prije svega zahvaljujući maloj izlaznosti birača koji su se bojali korone. On opstaje i zahvaljujući preletačima, u prošlom mandatu iz HNS-a, a trenutačno se održava na poziciji zahvaljujući među ostalima i glasovima dvoje optuženika USKOK-a i jednog preletača s SDP-ove liste.
Plenković je ovih dana rekao u Saboru da se za godinu dana vidi na istoj poziciji. To dokazuje da se odlijepio od stvarnosti. Mnogi su ljudi nezadovoljni načinom na koji vlada i na koji je unazadio mnoge nezavisne institucije poput Povjerenstva za sprečavanje sukoba interesa, ali i Sabora, jer on upravlja i Hrvatskim saborom. Kao niti jedan premijer do sada nevjerojatno je bahat u Saboru. Kao da nikad nije čitao Ustav koji kaže da se Vlada bira u Saboru i odgovora Saboru.
Ni jedan premijer nije toliko ponižavao zastupnike opozicije, a Vladu je pretvorio u one man band. Samokritičnost mu je ravna nuli s obzirom da mu je 30 ministara otišlo mahom zbog korupcijskih afera. Budući da ima velike ovlasti, premijer mora imati dozu samokritičnosti. On je, očito, s godinama umislio da je nedodirljiv, da je apsolutni vladar Hrvatske, što definitivno nije dobro za vladavinu prava”, naglašava Jadranka Kosor.
Da premijer ne bi na vlasti trebao biti duže od dva mandata, misli i bivši ministar gospodarstva Ljubo Jurčić. Kao prvi razlog za to navodi činjenicu da svoju administrativnu funkciju premijer koristi za političku promociju, zbog čega je uoči izbora u prednosti pred ostalim kandidatima.
„U slučaju ograničavanja na dva mandata, opozicija bi imala veće šanse doći na vlast. Najveći problem u Hrvatskoj je što su svi osvajali vlast s dobrim željama i iracionalnim idejama, a nisu znali kao to ostvariti. Premijer nakon puno godina postane svrha samom sebi, spašava svoju poziciju u koju se previše uživi, počne razmišljati da je njegov pad i pad države. Bez obzira na svoje greške, osjeća se sigurno i komotno, ne prihvaća kritike, ima rutinu, zna više i od novinara i od opozicije i postaje previše dominantan”, objašnjava Jurčić.
Redoviti profesor na Katedri za ustavno pravo zagrebačkog Pravnog fakulteta prof. dr. sc. Robert Podolnjak kaže nam da je zagovornik uvođenja ograničenja mandata za izvršne dužnosnike.
„Godinama zagovaram takvo zakonsko uređenje za lokalne izvršne dužnosnike od najviše dva mandata za načelnike, gradonačelnike i župane, a također sam uvjerenja da pretežu argumenti za propisivanje ograničenja mandata predsjednika Vlade u Ustavu, kao čimbenik ograničenja snaženja izvršne vlasti i prezidencijalizacije funkcije predsjednika Vlade.
Takav stav proizlazi naročito iz suvremene zbilje parlamentarnih sustava da se vrlo teško i rijetko u parlamentima izglasava nepovjerenje premijerima, a mogućnost kontinuiranog izglasavanja nepovjerenja je inače najvažniji argument onih koji se protive ograničenju mandata predsjednika vlada.
Prije nekoliko godina i bivši predsjednik njemačkog Saveznog ustavnog suda Hans-Jürgen Papier založio se za ograničavanje mandata kancelara na dva izborna mandata argumentirajući da je točno da kancelarka Merkel može biti smijenjena u bilo kojem trenutku konstruktivnim izglasavanjem nepovjerenja, odnosno izborom novog šefa Vlade, ali je isto tako očito da političke stranke koje podupiru kancelarku više nisu u poziciji vršiti takve samokorekcije”, objašnjava Podolnjak.
„U suvremenim parlamentarnim sustavima“, kaže Podolnjak, „vrlo se rijetko predsjednicima vlade izglasava nepovjerenje. Parlamentarne većine tome su nesklone, jer se na taj način, u pravilu, dovodi do novih parlamentarnih izbora. Stranke nezadovoljne svojim predsjednicima vlade prije će ih natjerati da podnesu ostavku na svoju dužnost i izabrati njihove nasljednike u klubu zastupnika. Prisjetimo se primjera ostavke premijerke Therese May i izbora novog premijera Borisa Johnsona u Ujedinjenom Kraljevstvu.
U europskim parlamentarnim sustavima i nisu česti slučajevi da predsjednici vlade obnašaju dužnost tri ili više mandata, odnosno u mnogim slučajevima vlade ne ostaju na dužnosti tijekom cijelog ustavno predviđenog mandata. Danas bi bilo gotovo nemoguće da mandat predsjednika vlade jedna osoba obnaša 23 godine, što je rekord švedskog premijera Erlandera.
Nije mjerodavan ni primjer Jean-Claudea Junckera, koji je bio predsjednik Vlade Luksemburga gotovo 18 godina”, govori Podolnjak pa podsjeća da su u modernoj britanskoj povijesti tri mandata izborili samo Margaret Thatcher i Tony Blair. I najveći britanski premijer Winston Churchill na dužnosti je bio samo dva mandata, i to s prekidom. Njemačka odskače kao primjer države s dva kancelara s čak četiri mandata – Helmutom Kohlom i Angelom Merkel.
„Upravo zbog dugotrajnog mandata kancelarke Merkel sada se u Njemačkoj već nekoliko godina vodi političko-stručna rasprava o tome treba li ograničiti ustavno broj mandata kancelara na samo dva, odnosno osam godina. Njemački Bundestag osnovao je 2022. i posebno povjerenstvo radi reforme izbornog zakonodavstva i unapređenja rada parlamenta, a jedno pitanje kojim se bavi jest i moguće ograničenje broja mandata kancelara.
Dio stranaka poput Alternative za Njemačku, Zelenih i Liberala zagovara tu promjenu. Prije par godina se vodila rasprava i u Izraelu o ograničenju mandata premijera na dva mandata kako bi se onemogućilo ponavljanje dugotrajne vladavine premijera Netanyahua koji je do 2021. bio predsjednik Vlade punih 16 godina, od toga 12 u nizu. U Hrvatskoj se, nedvojbeno, očituje vrlo snažna tendencija prezidencijalizacije funkcije premijera u slučaju aktualnog predsjednika Vlade.
Ona je potencirana i činjenicom da je aktualna Vlada de facto jednostranačka vlada HDZ-a. Iznimno stabilna, iako ne prevelika, parlamentarna većina dodatno osnažuje položaj premijera, a Sabor je često onemogućen vršiti svoju važnu funkciju nadzora izvršne vlasti. Ustavni sud već niz godina ne čini ništa na ograničavanju ovlasti Vlade, odnosno premijerovih odluka. Dovoljno je spomenuti aktualne primjere smjene ministara bez odluke Sabora i zatvaranje Markova trga za javnost”, navodi Podolnjak. Eutanazirano je, dodaje, i Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa.
Politolog dr. sc. Dario Nikić Čakar, izvanredni profesor na Fakultetu političkih znanosti u Zagrebu, naglašava da parlamentarni sustav, u kakvome mi funkcioniramo, ne poznaje ograničenje mandata za šefa izvršne vlasti. U predsjedničkim sustavima pak predsjednici uglavnom mogu vladati dva mandata, naprimjer od četiri godine u SAD-u ili pet godina u Francuskoj, koja ima polupredsjednički sustav. Razlog je za ograničenje, kaže, da političar ne postane tiranin koji će zloupotrijebiti vlast.
Logika je parlamentarnog sustava, objašnjava on, da šef vlade odgovara parlamentu, pa unatoč biologiji koja ih ograničava premijeri mogu biti mnogo dugovječniji od predsjednika država, za što imamo primjere Angele Merkel i Helmuta Kohla, koji su odradili po četiri mandata, ali i Konrada Adenauera koji je bio njemački kancelar 14 godina, od 1949. do 1963. Premijer s dugim stažem je i španjolski socijalist Felipe Gonzales, koji je vlade formirao četiri puta, nakon izbora 1982., 1986., 1989. i 1993. U novije vrijeme tu je Šveđanin Goran Persson koji je u toj zemlji vodio vlade od 1996. do 2006.
„Šef stranke koja je izborno najuspješnija u pravilu postaje premijer, koji na vlasti može ostati toliko dugo dok postiže uspjeh na izborima. Pitanja ograničavanja mandata premijera u parlamentarnom sustavu ne drže vodu. Ne treba kažnjavati uspješne stranke i sputavati njihove vođe koji dolaze na vlast željom birača”, kaže Nikić Čakar.
Njegova kolegica izv. prof. dr. sc. Daniela Širinić s Fakulteta političkih znanosti također naglašava da mandat premijera ovisi o izravnoj izabranoj parlamentarnoj većini te bi se ograničavanjem trajanja mandata premijera u parlamentarnom sustavu zapravo limitiralo djelovanje zakonodavnog tijela.
„U demokracijama se ponosimo time da građani imaju pravo na slobodu izbora. Ako žele izabrati listu koju nosi političar sa značajnim političkim iskustvom i koji je trenutačno na dužnosti, to je njihov izbor. Ako građani nisu zadovoljni političarima koji su dugo na vlasti, zašto ih ponovno biraju? Možemo li konstitucionalnim promjenama ograničavati njihovu slobodu izbora? Uz to, empirijsko je pitanje bi li ovakva ustavna promjena rezultirala željenim posljedicama.
Mnoga istraživanja pokazuju da je politička moć rijetko koncentrirana u rukama jedne osobe, svi moraju raditi kompromise, čak i kad se radi o naočigled snažnim premijerskim figurama. Zamislite situaciju u kojoj Plenković ne bi mogao dobiti treći ili četvrti mandat jer smo ga limitirali na dva. Prema tom istom scenariju HDZ ipak osvaja većinu s novim predsjednikom stranke i kandidatom za premijera.
Predloženom konstitucionalnom intervencijom smo zasigurno utjecali na unutarstranačke borbe u HDZ-u, a možda je i HDZ osvojio nešto manje glasova nego što bi osvojio s Plenkovićem, ali jesmo li napravili i iskorak protiv političke korupcije? Točkaste konstitucionalne reforme poput ove najčešće završe s nepredvidljivim posljedicama na stabilnost stranačkog i političkog sustava”, kaže dr. Daniela Širinić.
Cijeli članak možete pročitati u tiskanome izdanju novoga broja Globusa
Pretplatite se, donosimo Globus sigurno do vašeg doma!
01/22 55 374
Ova e-mail adresa je zaštićena od spambota. Potrebno je omogućiti JavaScript da je vidite.
