ZA GLOBUS PIŠE IVICA RELKOVIĆ Treba mijenjati Ustav jer se razbuktava formalno dvovlašće

Nisam prvi, a ni jedini, koji već dulje vrijeme upozorava na problematičan ustavni odnos predsjednika države i Vlade. Naravno, možemo dodati i predsjednika Sabora. Ta se tema intenzivira u javnosti oko predsjedničkih izbora, posebno nakon završetka drugog mandata Stjepana Mesića, savršenog kandidata za ovako skrojenu poziciju predsjednika države. Sukobi koji su nastali na relaciji tri predsjedničke točke vlasti (Kolinda Grabar-Kitarović vs. Andrej Plenković, uz asistenciju Gordana Jandrokovića), puno prije predsjedničke kampanje (jer pred nama su najprije europarlamentarni izbori pa tek onda predsjednički), ovu nam temu dovoljno rano stavljaju na dnevni red, pa je to zapravo korisna okolnost.

Vrijeme je za ozbiljne rasprave o poziciji predsjednika države u Hrvatskoj. No iznimno je bitno da se rasprave vode neovisno o tome tko danas obnaša tri predsjedničke točke vlasti: predsjednika države, Sabora i Vlade. Čak nam je nebitno i jesu li to osobe iz istog političkog dvorišta (iako formalno predsjednik države vraća “iskaznicu” svojoj stranci), jer je u Hrvatskoj nužno raspravljati o čistoći odnosa te tri predsjedničke pozicije bez obzira na moguću osobnu slogu ili privatne animozitete obnašatelja tih funkcija.

Postoje tradicije, pa i političke, koje nije dobro mijenjati “ko čarape”. U Hrvatskoj bi se to zaista odnosilo na Sabor i Vladu, no što je s predsjednikom države? U samostalnoj Hrvatskoj pola smo života imali “francuskog” ustavno snažnog i jasno pozicioniranog predsjednika države, a pola nekog polovnog “francusko-njemačkog” bitno-nebitnog kombinatorca. Možda je stoga polazišna točka rasprave pitanje trebamo li se vraćati unatrag prema “francuskom” modelu funkcionalno (a ne tek percepcijski) jakog predsjednika ili dovršiti tranziciju prema “njemačkom” modelu sporednog protokolarnog (percepcijski nevidljivog) “reda radi” dužnosnika.

Niz prvih osoba države u samostalnoj Hrvatskoj je: Tuđman – Račan – Sanader (Kosor) – Milanović... Tu smo namjerno stali, jer nam je u ovom nizu ponestalo mjesta za jednu osobu – Stjepana Mesića. Nitko, naime, ne dvoji da je svojedobno Tuđman bio prva osoba u državi (a ne neki od tada brojnih predsjednika vlada), kao i to da je u svoje vrijeme to bio Milanović (a ne Josipović). No, u vrijeme Račana i Sanadera (Kosor) tu se negdje gurao i Stjepan Mesić. Objektivno, bio je jednako ustavno funkcionalno sporedan kao i Josipović, no budući da je dolazio nakon funkcionalno jakog Tuđmana, on je i u javnosti (a onda i kod predsjednika vlada, Račana i Sanadera) baštinio dio te jake uloge.

Istodobno, Mesić je dolazio “sa strane”, a ne iz dvije najveće stranke, pa je (za razliku od Josipovića i Grabar-Kitarović) mogao ulaziti u istodobnu “kohabitaciju” i s vlašću i s oporbom. Tako se Mesić doimao, ako ne jakim, a onda važnim predsjednikom. No to je percepcijski balon, koji se već i u njegovu drugom mandatu sve više ispuhivao. Iskreno stoga priznajmo da je kreacija predsjednika države kakvog danas imamo zapravo odijelo koje je krojeno za Stjepana Mesića. To je kompromis između njemačkog modela “predsjednika fikusa” i francuskog prvog čovjeka države koji je završio u nečem nazvanom “predsjednik kaktus”.

Mesić nije želio biti ničiji (pa ni Račanov) “fikus”, pa smo dobili bodljikavu verziju najskupljeg mogućeg (nepotrebno skupi izravni samostalni izbori i neopravdano skupi paravladin ured) funkcionalnog besposličara.

Već i to što nismo država koja ima novca na bacanje (pa ni jedna Njemačka si to ne radi!) bilo bi poželjno da barem ukinemo izravne samostalne predsjedničke izbore (i stavimo ih u paket s nekim drugim izborima te makar tu uštedimo na duplom plaćanju biračkih povjerenstava i odbora!) ako već nismo spremni na ukidanje izbora predsjednika na izravnim izborima. S druge strane, od financijskog troška još je opasnije što se igramo disfunkcionalne države s pomiješanim “lončićima” vlasti i praktično mogućim dvovlašćem u nekim politikama, prvenstveno onoj vanjskoj. Sukobi između Plenković-Jandrokovića i Grabar-Kitarović uopće ne me zanimaju, ali brine me to što su oni mogući kao sukobi tri nejasno podijeljene najviše točke vlasti.

U demokraciji su sukobi dobrodošli, ali na relaciji vlast-oporba, jer se na temelju tih sukoba vlast popravlja ili pada. No za demokraciju su opasni sukobi vlast-vlast koji su pri tome čak i legitimno i legalno ustavno provocirani.

Ako Kolinda Grabar-Kitarović želi vladati Hrvatskom, pa i utjecati na odnose u HDZ-u, neka se tamo i vrati, pa natječe najprije za predsjednicu svoje (formalno bivše) stranke, a zatim se isključivo u tom “odijelu” pojavi i kao mandatarka za formiranje Vlade. Sve drugo opasno je poigravanje nefunkcionalnom državom! Tako je formalno bilo i u Mesićevo vrijeme (ali on to čak i nije koristio, jer je uživao u ulozi “uvaženog besposličara”) kao i u vrijeme Ive Josipovića (ali on je zaista bio bezopasni “fikus” u odnosu na Milanovića). Sada se to formalno dvovlašće razbuktava i iz dana u dan će biti sve “škakljivije” za Hrvatsku. A zamislimo samo da na sljedećim predsjedničkim izborima pobijede Pernar ili Petrov? Zamislimo razinu mogućih Pernarovih slobodnih kreacija u vanjskoj politici ili Petrovljeva animoziteta prema Plenkoviću pretvorenog u hodajući sukob po svakom pitanju!? A obojica, ne samo da se imaju pravo kandidirati, nego i sasvim legitimno pobijediti. Kao i Plenković ostati predsjednik Vlade do tada.

Neka Živi zid ili Most pobijede na parlamentarnim izborima i postave predsjednika Vlade (Pernara ili Petrova) te usmjere Hrvatsku onamo kamo žele birači – to uopće nije demokratski upitno i problematično – ali ni njima tada nitko ne bi trebao biti tako pozicioniran kao antivlast na najvišoj paralelnoj razini nefunkcionalno uređenog sustava vlasti.

Sasvim je dovoljno vremena za ispravljanje Ustava u ovom opasnom nefunkcionalnom obliku, pa neka se na sljedećim parlamentarnim izborima pobjedom okite Plenković ili Grabar-Kitarović kao mandatari u ime HDZ-a, ili Bernardić kao mandatar u ime SDP-a, ili Pernar ili Sinčić kao mandatari u ime Živog zida, ili Petrov kao mandatar u ime Mosta..., ali nitko ne bi trebao dobiti šansu da destruira državu kao kontravlast vlasti. Dolazio on ili ona iz “vlastitih” ili “tuđih” redova. Za Hrvatsku je svejedno pogine li od “neprijateljske” ili “prijateljske vatre”.

Demokraciju se ne unapređuje dvovlašćem kao jamstvom korigiranja jedne moći drugom, nego funkcionalnom jasnoćom i odgovornošću najviše točke vlasti, ma koliko ona visoka bila. Neke države imaju predsjednika kao najvišu točku vlasti (SAD, Francuska), a neke imaju premijera/kancelara (Velika Britanija, Njemačka), ali nema ozbiljne i uspješne države s dvije ustavno izjednačene ili čak poremećene pozicije vlasti! Trump može biti dobar ili loš, ali nema nekog paralelnog kontrapredsjednika kao korektiva. Nema to ni Merkel. Korektiv je oporba ako je to u stanju biti ili izravno javnost (referendumi, prosvjedi...), ako to oporba nije.

A mi imamo čak i ustavno poremećene pozicije. Ustavno prva osoba naše države je predsjednik. Slijedi ga predsjednik Sabora, a tek treći u nizu je predsjednik Vlade, jer je Sabor u svakom trenutku nad Vladom. Izvršno i operativno pak najsnažnija osoba je predsjednik Vlade (izvršna vlast). Jasno je i tko je predsjednik Sabora (zakonodavna vlast). Ali u hrvatskom modelu nikome zapravo nije jasno gdje je i što je predsjednik države u svemu tome, iako ga biramo izravno te ima najveći izborni legitimitet (važnost).

Najlakše je shvatiti nečiju poziciju prema tome tko ga mijenja u slučaju spriječenosti. A predsjednika države, prema Ustavu, mijenja predsjednik Hrvatskog sabora. Dakle, izravno birani i ovako definirani predsjednik države neka je vrsta “parasabora”, a ne “paravlade” kako nam se iz uobičajenih trzavica čini (možda je stoga “lažeš-ti lažeš” iskrenje između Ureda predsjednice i predsjednika Sabora logičnije). Time je još logičnije da se u tom okviru (Saboru!) i definira oblik izbora i ovlasti predsjednika države. I to nije nikakav kopernikanski zahvat zbog kojeg bismo ustavnu redefiniciju predsjednika trebali čekati godinama, izlažući državu daljnjem opasnom dvovlašću. Lakše je ustavno repozicionirati ulogu i model izbora predsjednika države od kvalitetnog definiranja referendumskog okvira koji je s pravom pokrenuo SDP (a koji također svakako treba jasno urediti, ali će trebati daleko više osjetljivosti za razna pitanja koja se referenduma potencijalno tiču ili ne tiču).

Da bismo imali sliku u kojem smjeru može ići taj zahvat nad ulogom predsjednika države, pogledajmo što su njegova stvarna područja djelovanja. Ustav pretežito opisuje ulogu Predsjednika u zasebnom poglavlju koje obuhvaća 14 članaka (94.-107.), a nas zanimaju njegovi “poslovi”, pa onda odmah i pitanje može li ih zapravo obavljati netko drugi jednako uspješno. Krenimo od “poslovno” najnefunkcionalnijeg i za ustavno dvovlašće najopasnijeg članka 94.

Taj članak kaže da Predsjednik “predstavlja”, “zastupa”, “brine se” i “odgovara” za – državu. Na prvi pogled predaje mu se u ruke cijela država, ali od tih “kraljevskih” zadataka on zapravo ne konzumira operativno gotovo ništa, jer nema nikakvih mehanizama koji bi mu to omogućili. Predsjednik se tako “brine” za “redovito i usklađeno djelovanje te za stabilnost državne vlasti”, ali nitko ne zna kako bi on to mogao činiti a da se istodobno subjektivno ne miješa u druge razine vlasti. Sjetite se samo ideje stvaranja nekakve predsjedničine vlade i pritisaka rokovima u trenutku najnormalnijeg poslijeizbornog procesa i pregovaranja oko nove vlade 2015. A, uza sve legitimne turbulencije, formirana je dvostruko brže negoli posljednja njemačka vlada.

Zato je to zbunjujući i nedopustiv “kraljevski” članak bez ikakvog smisla i operativno-funkcionalne logike. Kako će se predsjednik države brinuti o “redovitom i usklađenom djelovanju” drugih razina “državne vlasti” a da se ne miješa u tuđe ovlasti, subjektivno procjenjujući da nekoga s nekim treba “usklađivati”? Koga s kim? Sabor s Vladom? Oporbu u Saboru s vladajućima? Ovakav “pjesnički” članak upravo je temelj za nestabilnost državne vlasti.

Već sam jednom rekao, pa “citiram” samoga sebe: ovako pjesnički formiran članak kakav je 94. članak Ustava RH izravan je izvor “lažnog predstavljanja” predsjedničkih kandidata na izborima koji završavaju svojevrsnom obmanom birača. Birači misle – a na temelju ovog članka, ispravno misle! – da biraju osobu koja će rješavati najveća državna pitanja i koja će državu podići na višu razinu. Proguglajte obećanja predsjedničkih kandidata – i to “mainstream” kandidata i kasnijih pobjednika – pa ćete vidjeti nezamisliv populizam obećanja u odnosu na realni djelokrug institucije Predsjednika.

Ustav je čuvar države, a ne nekakva kvazikraljevska osoba-predsjednik. Zato Ustavni sud (da bi i on bio održivo smislen kao “zakononadzorno”, a ne nadsudsko tijelo) treba preuzeti najvažnije uloge čuvara ustavnosti (a ne se baviti tisućama pojedinačnih slučajeva-predmeta glumeći samo još jednu nejasnu razinu klasične sudske vlasti, što on ne samo da po sastavu svojih članova nije nego i ne smije biti te time remetiti hijerarhijsku odgovornost sudske vlasti!). Ustavni sud je moguć kao “čuvar” ovih pozicija koje se u članku 94. potpuno krivo daju jednoj točki vlasti, i to još u jednoj jedinoj osobi, koja, kao i svaka osoba, može biti i jest (često) subjektivna.

Jedini je funkcionalno smišljen predsjednički članak Ustava 98. Ali vidjet ćemo da sve te poslove može raditi netko drugi. Čak logičnije i demokraciji primjerenije od jedne osobe-institucije.

Predsjednik “raspisuje izbore za Hrvatski sabor i saziva ga na prvo zasjedanje”. Ovaj posao jednako dobro može obavljati Ustavni sud.

Predsjednik “raspisuje referendum u skladu s Ustavom”. Budući da se za neka pitanja očekuje mišljenje Ustavnog suda, opet je logičnije da Ustavni sud, nakon prikupljanja potpisa, zapravo raspisuje svaki referendum te tako sve one koje raspiše, samim time i legitimira kao usklađene s Ustavom.

Predsjednik “povjerava mandat za sastavljanje Vlade osobi koja, na temelju raspodjele zastupničkih mjesta u Hrvatskom saboru i obavljenih konzultacija, uživa povjerenje većine svih zastupnika. I ova se jednokratna “poslovna uloga” Predsjednika može riješiti jasnim ustavnim rokovima i procedurom koju bi nadzirao Ustavni sud, a provodio Hrvatski sabor, jer on to zapravo formiranjem saborske većine sadržajno i čini, što tek formalno “u kamere” sada potvrđuje Predsjednik.

Postoje još dva “posla” (koja ja osobno nikad u demokratskom društvu ne bih povjerio jednoj osobi-instituciji), a to je da predsjednik “daje pomilovanja i dodjeljuje odlikovanja i priznanja određena zakonom”. I nije razlog samo u otvaranju prostora za afinitete i preferencije jedne osobe nego u dostojanstvu demokracije u kojoj se jednoj osobi ne trebaju davati “kraljevski” statusi. Zapravo, jednu sličnu a delikatniju ulogu već ima Sabor – davanje amnestija (čl. 81). Dakle, odgovor se već nalazi u Ustavu. Kao i amnestije, tako i pomilovanja i državna priznanja treba povjeriti kolektivnom tijelu – Hrvatskom saboru (i njegovim odborima).

Slijede pitanja vanjske politike i diplomatskih službi (čl. 99.), koja opet kao partner Vladi ionako već (davanjem “mišljenja”) odrađuje jedan saborski odbor. A isto je i s procedurama oko sigurnosnih službi (čl. 103.), gdje je već sada uključen Sabor. U oba slučaja samo veću ulogu od “mišljenja” treba dati Saboru.

Ostaju samo još samo članci 100. i 101. koji govore o Predsjedniku kao vrhovnom zapovjedniku Oružanih snaga te posebno ovlaštenoj osobi u vrijeme ratnog stanja (kao i u slučaju neke druge neposredne ugroženosti države). Samo ti članci opravdavaju jaku poziciju predsjednika države. Ali to se nije imalo gdje konzumirati od 1995. Hoćemo li tu jaku ulogu održavati kao “hladni pogon” desetljećima ili postoji i za to netko raspoloživ? Da, predsjednik Sabora je za to još pogodnija osoba, jer on čak i ima malo tijelo s kojim se oko svih izvanrednih situacija može barem konzultirati.

To je predsjedništvo Sabora koje u sebi ima predstavnike vlasti i oporbe čime osigurava i legitimitet nacionalnog jedinstva u najtežim situacijama. Ako u slučaju izvanrednog stanja predsjednik države ima ovlasti donositi privremene uredbe sa zakonskom snagom za sva pitanja koja zahtijevaju izvanredne okolnosti, uz obvezu da će ih podnijeti na potvrdu Hrvatskom saboru čim se ovaj bude mogao sastati, onda je opet možda logičnije da tu ulogu i ima predsjednik tog istog najvišeg državnog kolektivnog tijela – Hrvatskog sabora.

Vidimo da se svi “poslovi” predsjednika države vrlo lako i logično raspoređuju na druge institucije, jer su one na neki način u te poslove već uključene. Preostaje tako samo jedan jedini zbunjujući članak – članak 102. Ustava – koji govori o mogućem predsjednikovu dolasku na sjednicu Vlade i mogućem predlaganju sazivanja sjednica Vlade s određenom tematikom. Taj je članak “odgovoran” za sukobe predsjednika države s Vladom, bio predsjednik s oporbenom ili vladajućom “ex” stranačkom iskaznicom.

Ali jedina demokratska pozicija “puhanja” Vladi “za vrat” pripada pravoj parlamentarnoj oporbi. I ulici, ako zatreba (demonstracije, referendumi). Nikakva izvršna nadvlast koncentrirana u jednoj osobi-instituciji nema za to demokratske kapacitete, nego samo poziciju lažne nade nezadovoljnih građana-birača da će njihov posao za njih obaviti netko drugi bolje i snažnije od njih samih.

Demokraciju opravdavaju oporbeni zastupnici i nezadovoljni građani kao “kaktusi”, a ne lažna funkcija jedne osobe kao našeg bijega od odgovornosti za državu. Stoga je za Hrvatsku (na temelju prikazanih ustavnih rješenja svih “poslova” predsjednika države kao logičnije povjerenih nekom drugom tijelu) pravo pitanje trebamo li mi (uopće) predsjednika države i kao “fikusa”?