Grčka je u pet godina plaće javnihslužbenika smanjila za trećinu. Zašto Hrvatska ne čini ništa?

Bez obzira na to je li razlog poplava, srpanjska rupa ili gubitak zdravstva, Vlada ostaje vjerna praksi da svakih nekoliko mjeseci donosi novi proračun. Dosad je običavala reći da neće dirati samo plaće i mirovine, ali ovaj put su se prve na stolu našle upravo plaće. Doduše, ministri koji su se očitovali o rebalansu - Boris Lalovac, Mirando Mrsić i Branko Grčić - rekli su da je sve otvoreno i davali zbunjujuće izjave o tome što će raditi, ali jedino su plaće zaokupile njihovu pažnju.

Razlog tome vjerojatno nije teško dokučiti: javna uprava u Hrvatskoj ima reputaciju skupe i neučinkovite. U vrijeme krize gotovo da i nema zemlje koja nije bila prisiljena smanjiti javni sektor. Neke su u tome bile uspješnije, neke malo manje, a Hrvatska svakako spada među one koje nisu postigle spomena vrijedan rezultat. Da bi dočarao veličinu problema s kojim je suočen, Lalovac je naveo da se za bruto plaće 250 tisuća zaposlenih iz proračuna izdvaja oko 31 milijardu kuna, dok se za 1,2 milijuna umirovljenika izdvaja 36 milijardi. Dodao je također da su jedino mirovine “neupitne”.

Glomazna uprava

Sama po sebi, usporedba plaća i mirovina ne govori mnogo o tome je li javna uprava skupa, niti potvrđuje da su sve mirovine male i zaslužene. Međutim, međunarodne institucije poput MMF-a i Svjetske banke nemaju dvojbe da je javna uprava jedan od glavnih razloga velikih proračunskih rashoda. U jednom od svojih posljednjih izvješća o Hrvatskoj MMF navodi da je ukupna masa plaća veća nego u većini novih članica EU, “uglavnom zbog velikog broja zaposlenih u javnom sektoru”.

Prema podacima Svjetske banke, Hrvatska je posljednjih godina na plaće u javnom sektoru trošila oko deset posto BDP-a, dok Slovačka i Češka, primjerice, izdvajaju sedam do osam posto BDP-a. Prije nekoliko mjeseci, kad je Hrvatskoj odobrila zajam za razvojnu politiku gospodarskog oporavka u iznosu od 150 milijuna eura, Svjetska banka je kao jedan od ciljeva definirala da se ukupna masa plaća za opću državu smanji “šest posto realno za razdoblje od 2012. do kraja 2014. godine”.

Postoje i drugačija razmišljanja, koja se temelje na brojnim analizama, a svode se na to da hrvatska javna uprava nije glomazna, niti strši u usporedbi s drugim zemljama, nego je njezin problem negdje drugdje. Predrag Bejaković iz Instituta za javne financije, koji se bavi ovom problematikom, kaže da je u razdoblju od 2006. do 2008. godine udjel plaća u BDP-u iznosio 9,92 posto.

- Iz toga bi se moglo zaključiti da, mjereno udjelom u BDP-u, rashodi za naknade zaposlenima opće države ne predstavljaju za porezne obveznike u Hrvatskoj veći teret od odgovarajućeg prosječnog tereta u drugim europskim zemljama - objašnjava Bejaković.

Međutim, same brojke ne govore mnogo o učinkovitosti javnog sektora. Osim toga, većina zemalja u međuvremenu je, zbog krize, bila prisiljena smanjiti javni sektor, jednima je BDP padao više, a drugima manje, pa su danas i brojke nešto drugačije. Kad je riječ o pokušaju smanjenja izdataka za plaće, ne može se reći da si vlasti nisu dale truda. Štoviše, plaće u javnom sektoru linearno su smanjene tri posto, državnim dužnosnicima srezane su deset posto, ukinuti su brojni dodaci, božićnice, regresi... Tako su nekim službenicima prihodi manji i do 20 posto.

Velike nade

Ipak, ukupna masa koja se izdvaja iz proračuna za plaće nije se mnogo smanjila. Umjesto najavljenih ušteda u milijardama, broje se tek stotine milijuna kuna. Masa plaća (bez zdravstva) još od 2009. godine kreće se oko 22,5 milijardi kuna. Lani je smanjena za 900 milijuna kuna, a u prvih pet mjeseci ove godine za samo 90 milijuna kuna. Očito je da ne može mnogo riješiti ni centralni obračun plaća, instrument u koji ministri polažu velike nade jer otkriva sve one koji znaju s dodacima.

No, glavni uzrok nemogućnosti vladajućih da smanje trošak javne uprave vjerojatno leži u nastavku povećanja broja zaposlenih. Iako o tome postoje različiti podaci, oni nedvojbeno upućuju na rast zaposlenih u javnoj upravi. Politika “zbrinjavanja” i “uhljebljivanja” ostavila je trag. Dok hrvatskim političarima to baš ne ide od ruke, iskustva drugih zemalja govore da je, bez obzira na delikatnost problema, plaće moguće smanjiti, a višak zaposlenih otpustiti. Da bi to postigla, srpska vlada, primjerice, odabrala je taktiku žrtvovanja ministra financija. Najprije je Lazar Krstić dao ostavku jer mu je premijer odbio prijedlog o smanjenju mirovina i plaća za 20 posto, a onda je njegov nasljednik Dušan Vujović kazao kako će se vlada Srbije truditi da ne budu smanjenje “ni za dinar više od deset posto”.

S ostvarenim rezultatima ovih se dana pohvalila vlada Grčke, zemlje koja je imala osobio velik javni sektor, k tome živopisan po privilegijima i uvijek spreman izaći na ulicu da bi branio svoje prava. U roku od pet godina Grčka je za trećinu smanjila novac koji iz proračuna izdvaja za javne službenike.

Kako je za Financial Times kazao Kyriakos Mitsotakis, ministar za reformu administracije, masa plaća je srezana s 24,5 milijardi eura 2009. godine na 16 milijardi eura lani. Usporedbe radi, u istom je razdoblju masa plaća u Hrvatskoj pala s 22,1 na 21,6 milijardi kuna. Prema podacima grčke vlade, broj zaposlenih istodobno je smanjen za 20 posto i sada je u javnoj upravi 675.000 ljudi.

Negativne posljedice

Uštede su postignute različitim mjerama, uključujući smanjenje plaća, ranije umirovljenje, otpuštanje zaposlenih na određeno vrijeme i ukidanje nekih poslova. Javna uprava je mogla zaposliti novog radnika samo ako je otišlo njih deset.

No, snažan pad dohotka i povećanje nezaposlenosti imaju i svoje negativne posljedice. Među ostalim, došlo je do radikaliziranja političke scene. To novo političko okruženje, prema mišljenju Lucasa Papademosa, premijera na vrhuncu krize, “moglo bi otežati daljnje provođenje fiskalne prilagodbe i institucionalne reforme”.

Ove godine javnu upravu mora napustiti još 6500 ljudi. Ministar Mitsotakis sada se bavi i provjerom valjanosti diploma zaposlenih jer postoje izvješća da su tisuće njih krivotvorene.

Zaposleni u središnjoj i lokalnoj vlasti sada se protive uvođenju strožih kriterija procjene njihova rada, a neka državna tijela odbijaju međunarodnim institucijama koje nadziru reforme (MMF, EK, ECB) dati podatke o broju zaposlenih i što konkretno rade.

U članicama OECD-a, kaže Bejaković, mogu se uočiti brojni trendovi u odgovorima na krizu, od smanjivanja i/ili zamrzavanja plaća i naknada do smanjenja broja zaposlenih.

Prema njegovu mišljenju, to može pomoći u kratkoročnom poboljšanju javnih financija, ali dugoročno može dovesti do toga da javni sektor, kao prostor za zapošljavanje, uvelike izgubi privlačnost u odnosu na privatni sektor, kako se to dogodilo u Meksiku i Poljskoj početkom prošlog desetljeća.

Smisao cijele priče svodi se na povećanje učinkovitosti javne uprave. Što to zapravo znači? Većina građana bila bi sretna kada bi državni službenici bili brzi i uslužni, umjesto da ih šalju od šaltera do šaltera.

‘To je moj posao’

Ministra uprave Arsena Bauka nedavno je toliko oduševio jedan tekst u novinama koji hvali susretljivog i profesionalog državnog službenika da ga je stavio na svoj Facebook profil. - Cilj je da takvi budu svi u državnoj upravi - rekao je Bauk na nedavnom okruglom stolu časopisa Banka pod nazivom “Jesu li reforme uopće moguće”? Na njemu je također prepričao taj slučaj koji je završio u novinama kada je čovjek ostao zatečen ponašanjem službenika koji je na kraju svega još rekao: “To je moj posao”.

Kompetentnost i profesionalan odnos prema poslu očekuju se i od zaposlenih u školama, bolnicama, lokalnoj upravi, od onih koji bi trebali osigurati da Hrvatska povuče što više novca iz europskih fondova ili uvjeriti strane ulagače da ulože novac u Hrvatsku. Pitanje je kako to postići.

- Na povećanju učinkovitosti treba permanentno raditi, primjerice unapređenjem sustava nagrađivanja koji bi visinu plaća doveo u korelaciju s produktivnošću pojedinih djelatnika te na taj način zadržavao najkvalitetnije kadrove u javnom sektoru, odnosno kažnjavao one neproduktivne - ističe Bejaković.

Negativna selekcija

U suprotnom, dodaje, može doći do svojevrsne negativne selekcije i odlaska najproduktivnijih djelatnika jer su potplaćeni u odnosu na svoju produktivnost. Također se mogu potaknuti manje produktivni da traže zaposlenje u javnom sektoru jer su preplaćeni s obzirom na svoju nisku produktivnost. To bi rezultiralo slabijom kvalitetom javne usluge i, vjerojatno, učvršćenom percepcijom u javnosti o preskupom javnom sektoru.

- Ako takva percepcija dovede do neselektivnog smanjenja plaća, može se dospjeti u začarani krug u kojemu dolazi do novog odlaska iz javnog sektora relativno produktivnih djelatnika i novog smanjenja kvalitete javne usluge - objašnjava Bejaković.

Da bi se istodobno postigle uštede i povećala učinkovitost javne uprave, očito je nužan suptilan i obuhvatan pristup. Onaj kojemu su skloni hrvatski političari - da uoči rebalansa panično traže gdje rezati - kratkoročno ne donosi rezultate, a dugoročno ima još manje šanse.

Prema mišljenju koje je iznio ministar Bauk, Hrvatska se dosad nije ozbiljnije niti bavila reformom javne uprave. Uglavnom su to bili mali koraci “u smjeru uređivanja neuređenog sustava”.

Kao primjer je izdvojio prebrojavanje javnih i državnih službenika koje traje od 2003. godine i još nije dovršeno. Jedini relevantni podatak o tome je broj onih koji su uključeni u sustav centralnog obračuna plaća, a to je oko 220 tisuća zaposlenih. Do kraja svog mandata najavio je još nekoliko “malih koraka”, poput proširenja usluga u sustavu e-građanin, reformiranja službeničkog sustava i njihova prelaska na Zakon o radu, kao i donošenje novog Zakona o plaćama u javnom sektoru.

Od svih reformi koje su Hrvatskoj potrebne, poput tržišta rada, mirovinskog i zdravstvenog sustava, čini se da joj je najpotrebnija reforma javne uprave. Martina Dalić, bivša ministrica financija i saborska zastupnica, naziva je “majkom svih reformi”. Jer, neefikasnost državne uprave, smatra ona, “najveća je prepreka poslovanju u Hrvatskoj, pa tako i ekonomskom oporavku zemlje”. No, za prave reforme nisu dovoljni političari koji često mogu donijeti više štete nego koristi. Da bi se stvari pokrenule u pravom smjeru, nužna je suradnja sa strukom, a nje očito nema.

U hrvatskoj praksi udomaćila su se brojna loša zakonodavna rješenja, a prema mišljenju profesorice Gordane Marčetić sa zagrebačkog Pravnog fakulteta, to vrijedi i za izmjene postojećeg službeničkog zakonodavstva. Uzroci su brojni: od kratkoročne političke perspektive i utjecaja interesnih skupina do izostanka znanstvene i stručne rasprave. “Duboko ukorijenjeni problemi državne službe ne mogu se riješiti kozmetičkim ili površnim zahvatima kojima se dobiva popularnost u javnosti ili ostvaruju kratkoročni politički ciljevi. Oni zahtijevaju temeljitu analizu uzroka i stvarnu političku volju za njihovo rješavanje u razdoblju duljem od mandata jedne vlade”, navodi Marčetić u radu “Status zaposelnih u javnoj upravi - službenici ili radnici”.

Podanički mentalitet

Uz promjenu zakona, institucija i organizacije, smatra da je podjednako važno promijeniti “podanički mentalitet i autoritarnu birokratsku organizacijsku kulturu koja je naveliko zastupljena u hrvatskoj državnoj upravi”. Taj se problem, naravno, ne može riješiti preko noći. On uključuje edukaciju, jačanje profesionalizma i etike državnih službenika i političkih dužnosnika. Da bi ljudi bili motivirani za rad, mora postojati objektivno ocjenjivanje i pravedan sustav nagrađivanja i napredovanja. Pritom ocjenjivači moraju biti “profesionalni službenici i stručnjaci iz određenog područja, a ne čelnici državnih tijela koji nerijetko nemaju potrebnu stručnost”.

Za početak, bilo bi mnogo kada bi se javna uprava depolitizirala, a rebalans proračuna izbacio iz prakse. U svim sređenim zemljama, koje realno planiraju i drže se obećanog, proračun se donosi jednom godišnje, s čvrstim okvirom fiskalne politike za srednji rok.