KAKO REFORMIRATI JAVNU ADMINISTRACIJU Smanjiti broj ljudi, plaće ili oboje?

U statistici o zaposlenima postoji zasebna djelatnost koja se naziva javna uprava, obrana i obvezno socijalno osiguranje. U njoj je u siječnju ove godine bilo zaposleno oko 103 tisuće ljudi. Državni sektor što na središnjoj, što na lokalnoj razini zapošljava puno više ljudi u djelatnostima kao što su obrazovanje, zdravstvo i znanost. Međutim, izostavi li se obrana, spomenuta djelatnost približno opisuje ono što kolokvijalno nazivamo javna administracija ili državna uprava. Dakle, jesu li spomenute 103 tisuće u šire shvaćenoj javnoj administraciji previše, premalo ili taman za Hrvatsku?

Ako je suditi prema javnome mnijenju, ljudi smatraju da je u javnoj administraciji zaposleno previše ljudi. HRT je neki dan objavio rezultat istraživanja prema kojemu gotovo 65 posto ispitanih podupire smanjenje državne uprave i broja zaposlenih u državnim službama čak i ako bi to značilo da će osoba ili neki član obitelji izgubiti posao. Moje ranije terensko istraživanje na puno većem uzorku od gotovo 2000 - o kojem je Jutarnji list već pisao - pokazalo je da se samo 29 posto ispitanika djelomično ili potpuno protivi smanjenju broja zaposlenih u državnoj upravi. Neopredijeljenih je bilo 6 posto, što znači da se čak 66 posto ispitanika - kao i u HRT-ovoj anketi - djelomično ili potpuno suglasilo s politikom smanjenja broja zaposlenih u državnoj upravi.

Potencijalni problem

Međutim, stupanj suglasnosti se mijenja kada se postavi pitanje treba li u državnoj upravi smanjiti plaće. Za čak 51 posto ispitanika to je uglavnom ili djelomično neprihvatljivo. Uz 6 posto neopredijeljenih, za njih 43 posto to je uglavnom ili djelomično prihvatljivo.

Razlika između snažne potpore smanjenju broja zaposlenih i određene skepse prema smanjenju plaća može se protumačiti kao stav javnosti da je u javnoj administraciji previše ljudi, ali oni koji ostaju trebaju biti dobro plaćeni. Takav je stav logičan ako želimo kvalitetne javne usluge. Međutim, druga su istraživanja pokazala da su prosječne plaće u javnoj upravi nerazmjerno visoke u odnosu na plaće u privatnom sektoru. Takav odnos plaća nije logičan jer zaposleni u javnoj administraciji uživaju i neke druge beneficije koje samo naizgled nemaju novčanu narav. Imaju snažniju zaštitu sindikata, na njih se ne primjenjuje Zakon o radu, a nadzor i intenzitet rada često nisu razmjerni onome u privatnom sektoru. Unatoč tome, većina ljudi ne traži smanjenje pojedinačnih plaća u javnoj administraciji, nego traži da se iz nje ukloni hipotetički višak ljudi za koje smatraju da ne pridonose obujmu ili kvaliteti administrativnih usluga.

Dakle, imamo potencijalni problem: ljudi nisu za smanjenje plaća koje su (relativno) visoke, ali su za smanjenje broja ljudi jer nekako osjećaju da ljudi ima previše (iako o tome nema egzaktnih pokazatelja). Što kažu brojke o broju ljudi?

Uzroci razlika

Slika pokazuje da Hrvatska ne odskače u sklopu EU prema udjelu zaposlenih u državnoj upravi u ukupnom broju zaposlenih. Zemlje s ekstremno visokom zaposlenošću u državnoj upravi - Grčka, Francuska i Mađarska - imaju gotovo tri postotna boda veći udjel zaposlenih u javnoj administraciji. To je kao da u Hrvatskoj na tim poslovima radi 40.000 osoba više.

Slika (tablica lijevo dolje) pokazuje da je Europa jako heterogena. Na primjer, Italija (lijevo) je neusporedivo efikasnija od Grčke (desno) u smislu manjeg udjela javne administracije u ukupnom broju zaposlenih, iako ju se često trpa u isti koš s Grčkom kao južnu, neefikasnu zemlju. Također je zanimljivo primijetiti razliku između razmjerno komotnog zapošljavanja u javnoj administraciji u srednjoj Europi (Austrija, Njemačka, Poljska ... desno od Hrvatske) i vrlo restriktivnog zapošljavanja u Skandinaviji (lijevo od Hrvatske su Finska, Danska, Švedska, a slično i UK i Nizozemska).

Koji su uzroci tih razlika? Državni službenici na sjeveru su (relativno) dobro plaćeni, ali ih je relativno malo u odnosu na ukupan broj zaposlenih. Riječ je o izrazito efikasnim državama koje su najdalje odmakle s digitalizacijom javne uprave i kvalitetom upravljanja pa relativno manji broj ljudi obavlja relativno više posla. U srednjoj Europi - što obuhvaća i Njemačku koju se slavi zbog efikasnosti - državni službenici su (relativno) lošije plaćeni, ali su im zajamčene neke beneficije te je pritisak na uvođenje novih tehnologija, digitalizaciju i kvalitetu upravljanja nešto manji nego na sjeveru i u Velikoj Britaniji. Spomenute Grčka, Mađarska i Francuska karikature su srednjoeuropskog modela; tamo su iz razloga tradicije i/ili političkih interesa administracije nabujale do neodrživih razmjera.

Dakle, dobra vijest glasi da Hrvatska nije, poput Grčke ili Mađarske, zabrazdila u pretrpavanju svoje javne administracije vidljivo pretjeranim brojem ljudi. To ne znači da viška nema jer sve birokracije pate od nedostatka kontrole i organizacijske atrofije. No, problem nije dramatičan.

Loša vijest glasi da - ako se masa plaća u javnom sektoru namjerava smanjivati samo smanjenjem broja ljudi - jedini način da se poveća kvaliteta administrativnih usluga jest brzo uvođenje novih tehologija, digitalizacija i dobro upravljanje. Tehnologija i dobro upravljanje mogu vrlo brzo kompenzirati smanjenje broja (razmjerno skupih) ljudi.

Puno riječi

Zvuči logično kad se zapiše na papiru. Međutim, kada se postavi pitanje političke provedbe, onda nastaje problem. O reformi javne uprave govori se godinama, a ne događa se ništa osobito. Štoviše, broj zaposlenih u krizi je bez neke realne osnove povećan. Kada je zastupnica Dalić nedavno predložila set propisa u cilju modernizacije upravljanja u javnoj upravi (određivanje uspješnosti, mjerenje ciljeva, sustav nagrada i kazni, odgovornost), i vladajući i oporbeni su glatko prešli preko prijedloga.

Nameću se tri zaključka. Prvo, Hrvatska nema tako lošu startnu poziciju za reformu kao Grčka ili Mađarska. Drugo, Hrvatska je u EU usporedbi pozicionirana kao zemlja koja javne usluge može poboljšavati kroz uvođenje novih tehnologija, digitalizaciju i bolje upravljanje u javnom sektoru, uz razmjerno solidno plaćene javne službenike (jer plaće su već visoke u odnosu na privatni sektor). Međutim, a to je treći i najvažniji zaključak, krajnje je upitno imaju li naši upravljači javnim sektorom znanja i političke volje da takav program provedu u djelo.

Ako kapaciteta za reformu nema, oštro rezanje plaća slijedi prije ili poslije. Jer, takozvani rezovi nisu ništa drugo nego znak predaje: troškove moraju rezati oni koji se nisu na vrijeme promijenili da društvu osiguraju, odnosno omoguće dodatne prihode.