Profesor s Pravnog fakulteta u Zagrebu: Milanović ima još jednu pravnu mogućnost, evo kome se treba obratiti

Iako su među pravnim stručnjacima podijeljena mišljenja oko posljednjeg priopćenja i upozorenja Ustavnog suda od 19. travnja 2024. predsjedniku Milanoviću da ne može biti mandatar, ona je bila očekivana s obzirom na prvo upozorenje koje je Ustavni sud objavio prije početka izborne kampanje (18. ožujka 2024.). Podsjećam, Ustavni sud ga je tada upozorio “da odgovornost za pravne posljedice ustavnopravno neprihvatljivih odluka snose njihovi donositelji”. Valja podsjetiti i da su se svi profesori prava koji su o ovoj temi javno istupali složili da je predsjednik Milanović kršio Ustav zbog nespojivosti njegove kandidature s ustavnim položajem i ovlastima Predsjednika Republike te načelom diobe vlasti, a tako je ustvrdio i Ustavni sud, kao i suci koji su pisali izdvojena mišljenja. Da je nakon prvog upozorenja Ustavnog suda Milanović uskladio svoje ponašanje s Ustavom, on bi i sada mogao dati ostavku i biti mandatar ako bi imao potreban broj potpisa. Iako bi i to bilo problematično – da mandatar bude netko tko se nije kandidirao – činjenica je da o tome već postoji presedan koji se zove Tim Orešković.

Put u Strasbourg

Međutim, ako smatra da je Ustavni sud povrijedio njegova prava, predsjednik Milanović u ovoj situaciji ipak ima još jednu pravnu mogućnost, a to je da se obrati Europskom sudu za ljudska prava. Naime, pravo na slobodne izbore, osim našim Ustavom, zajamčeno je i člankom 3. Prvog protokola uz Europsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda. Hrvatska se kao članica tog Protokola od 1997. obvezala da će provoditi slobodne izbore “u uvjetima koji osiguravaju slobodno izražavanje mišljenja naroda pri izboru zakonodavnih tijela”. Premda osobno smatram da je prethodno i posljednje upozorenje Ustavnog suda pravno ispravna reakcija u ovim specifičnim uvjetima uz zamjerku prešturih obrazloženja (temeljito obrazloženje je moglo uslijediti i naknadno), činjenica je da postoje i ozbiljni protuargumenti koje su u oba izdvojena mišljenja iznijeli suci Abramović, Kušan i Selanec.

Činjenica je i da je inicijalno zamišljena nadstranačka ustavnopravna uloga predsjednika već ranije bila poljuljana. Od početka je postojala de facto iznimka da predsjednik sudjeluje u stranačkim kampanjama u borbi za drugi mandat, što je više bila iznimka koja potvrđuje pravilo, ali je zbrka nastala predviđanjem mogućnosti da se predsjednik države može kandidirati na izborima za Europski parlament, čime je ozbiljno narušena njegova nadstranačka funkcija. Već sam iznio stav da i jedno i drugo treba mijenjati ukoliko želimo nadstranačkog predsjednika, kao i da treba propisati da mandatar ne može biti netko tko nije bio kandidat na izborima. To bi otklonilo ovakve problematične situacije.

Ovakvog predmeta nije bilo

Pred Europskim sudom za ljudska prava dosad nije bilo predmeta poput ove situacije da bi aktualnom predsjedniku države bilo povrijeđeno pravo da bude biran na parlamentarnim izborima (tzv. pasivno biračko pravo). Međutim, postoje presude u kojima je Sud u Strasbourgu odlučivao o zabranama pojedincima da se kandidiraju na parlamentarnim izborima. Inače, spomenuti članak 3. Prvog protokola uz Konvenciju ne sadrži popis legitimnih ciljeva koji bi mogli opravdati ograničenja u ostvarivanju prava na slobodne izbore, u ovom slučaju pasivnog biračkog prava, dokle god su oni kompatibilni s načelom vladavine prava, koje uključuje prije svega utemeljenost ograničenja na zakonu (dakako, uključujući i Ustav) i zaštitu pojedinaca od arbitrarnog postupanja, te općim ciljevima Konvencije. Ono što je važno je da je Sud u svojoj praksi naglasio potrebu za pružanjem dostatnih jamstava protiv arbitrarnosti u okviru postupaka državnih vlasti koje bi ograničavale pasivno biračko pravo, uključujući potrebu za pružanjem dostatnih razloga, što bi se moglo problematizirati u upozorenjima Ustavnog suda.

Pravna praksa ESLJP-a

Važan je u nekim situacijama i “tajming” ograničenja prava na slobodu izbora. U predmetu Politička stranka “Patria” i drugi protiv Moldavije, Europski sud je zauzeo stav da je diskvalifikacija stranke tri dana prije parlamentarnih izbora zbog navodne upotrebe neprijavljenih stranih sredstava arbitrarna zbog nedostatka dostatnih proceduralnih zaštitnih mjera. Također, u predmetu Abil protiv Azerbajdžana (br. 2), gdje je kandidat bio diskvalificiran s parlamentarnih izbora zbog navodne prijevremene kampanje i kupnje glasova, Europski sud je smatrao da mu domaći postupci nisu pružili dostatne zaštitne mjere protiv proizvoljnosti, osobito zbog nedostatnog obrazloženja i ocjene dokaza protiv njega. S druge strane, u predmetu Antonenko protiv Rusije, u kojem je moskovski sud odlučio da se Antonenka makne s izborne liste za parlament dan prije izbora zbog financijskih nepravilnosti i nepoštene izborne kampanje, Europski sud je utvrdio da je predmetno vrijeme bilo u skladu s domaćim zakonom i da ga brisanje s liste nije onemogućilo u pravu na žalbu budući da zakon nije ni predviđao mogućnost žalbe na ovu odluku. U slučaju predsjednika Milanovića, Ustavni sud je upozorenje izdao prije same izborne kampanje što je svakako bolje nego da je maknut s liste neposredno prije samih izbora, iako je nedostatak upozorenja što su slabo obrazložena te bi to ovdje moglo predstavljati problem. Donošenje posljednjeg upozorenja Ustavnog suda neposredno nakon izbora je također po mom mišljenju bio ispravan “tajming” te Milanović nije onemogućen u žalbi budući da ona ovdje nije niti predviđena. Neki smatraju da je Ustavni sud prekoračio svoje ovlasti da nadzire ustavnost i zakonitost izbornog postupka koji je dopušten samo do završetka izbora. Svakako je dobro da je Ustavni sud upozorenje donio u trenutku dok se ne zna tko bi mogao biti mandatar, a ne da reakcija Ustavnog suda ovisi o tome tko bi mogao biti mandatar jer bi to onda bilo neprihvatljivo političko uplitanje.

Lojalnost

Idući predmet tiče se dvojnog državljanina Tanasea u predmetu protiv Moldavije. Tanase se obratio Sudu u Strasbourgu zbog toga što je bio obuhvaćen novom zakonskom zabranom da bude član moldavskog parlamenta samo zato što je imao i rumunjsko državljanstvo (kao i stotine tisuća njegovih sugrađana). Tanase je bio protiv te zabrane, ali kandidirao se i bio izabran. Međutim, da bi stupio na dužnost morao se odreći rumunjskog državljanstva, što je smatrao kršenjem prava na slobodne izbore u kontekstu velikog broja dvojnih državljana u Moldaviji, kao i s obzirom na povijesne prilike. U tom predmetu je Europski sud detaljno raspravljao o tome kakva se lojalnost zahtijeva od zastupnika prema državi, Sud smatra da takva lojalnost u načelu uključuje poštivanje Ustava zemlje, zakona, institucija, neovisnosti i teritorijalnog integriteta. Međutim, pojam poštovanja u ovom kontekstu mora biti ograničen na zahtjev da se svaka želja da se dovedu do promjena u bilo kojem od ovih aspekata mora provoditi u skladu sa zakonima države. Sud je naglasio da bi svako drugo stajalište potkopalo sposobnost zastupnika da zastupaju stajališta svojih birača te da ne može biti opravdanja za ometanje političke skupine samo zato što nastoji javno raspravljati o situaciji u kojoj se nalazi dio stanovništva države i sudjelovati u političkom životu nacije kako bi se, u skladu s demokratskim pravilima, pronašlo, rješenja koja mogu zadovoljiti sve zainteresirane. Činjenica da dio moldavskih zastupnika želi slijediti politički program koji neki smatraju nekompatibilnim s trenutačnim načelima i strukturama moldavske države, po mišljenju Suda, ne čini ga nekompatibilnim s pravilima demokracije. Sud je istakao da je temeljni aspekt demokracije da se mora omogućiti predlaganje i rasprava o različitim političkim programima, čak i kada dovode u pitanje način na koji je država trenutno organizirana, pod uvjetom da ne štete samoj demokraciji. Bilo bi vrlo zanimljivo vidjeti kako bi Europski sud iz ove perspektive ocijenio Milanovićev protuustavni stav da se predsjednik republike može kandidirati na parlamentarnim izborima, što je i značajan dio građana očigledno podržao na proteklim izborima.

Mogu biti isključeni

Treba reći i da je Europski sud prihvatio u više navrata da potencijalni kandidati mogu biti isključeni zbog položaja koje obnašaju. U predmetu Gitonas i drugi protiv Grčke, zakonom je bilo onemogućeno određenim kategorijama nositelja javnih dužnosti da se kandidiraju na izborima i budu birani u izbornoj jedinici u kojoj su obnašali dužnost dulje od tri mjeseca u tri godine koje su prethodile izborima. Diskvalifikacija bi štoviše vrijedila bez obzira na prethodnu ostavku kandidata, za razliku od položaja kod nekih drugih kategorija javnih službenika. Europski sud je utvrdio da je ova mjera bila opravdana jer je imala dvostruku svrhu: osigurati da kandidati različitih političkih uvjerenja uživaju jednaka sredstva utjecaja i zaštititi biračko tijelo od pritiska javnih dužnosnika. U predmetu Ahmed i drugi protiv Ujedinjenog kraljevstva, Sud je ponovio da ograničenja sudjelovanja određenih kategorija službenika u oblicima političkih aktivnosti imaju za legitiman cilj zaštite prava na učinkovitu političku demokraciju. Uzimajući u obzir činjenicu da su ograničenja djelovala samo onoliko dugo koliko su podnositelji zahtjeva zauzimali politički ograničena radna mjesta, mjere su po mišljenju Suda bile razmjerne. Opet, u odnosu na predsjednika Milanovića nemamo izričitu ustavnu ili zakonsku zabranu da se kandidira za Hrvatski sabor bez obzira na to što to nedvojbeno proizlazi iz Ustava.

Konačno, sud u Strasbourgu bi sigurno ozbiljno cijenio i činjenicu da je predsjednik Milanović mogao podnijeti ostavku prije ulaska u kampanju i biti na izbornoj listi – nitko mu to ni na koji način nije branio. Upravo to je bio ključan argument u predmetu sutkinje Brike protiv Latvije, kojoj je bilo onemogućeno kandidiranje na izborima, Europski sud zaključio da joj zabranom nije povrijeđeno pasivno biračko pravo jer je mogla podnijeti ostavku na mjesto sudačke funkcije radi kandidiranja na izborima.

Svakako bi bilo dobro da se predsjednik Milanović obrati sudu u Strasbourgu i argumentira povredu članaka 3. Prvog protokola uz Konvenciju kako bismo razjasnili ovu situaciju u uvjetima niskog povjerenja građana u institucije, u ovom slučaju u Ustavni sud.

Piše izvanredni profesor kaznenog prava s Pravnog fakulteta u Zagrebu prof. dr. sc. Aleksandar Maršavelski