RASPRAVE I RJEŠENJA Fiskalna pravila služe da se ograniči moć ministara financija

Zašto političari uvijek negativno reagiraju na uvođenje fiskalnih pravila i uvođenje reda u javne financije? Prije svega jer misle da im uvođenje fiskalnih pravila smanjuje prostor za manevar sa proračunskim novcem. No, da li je to točna pretpostavka? Prema ekonomskim istraživanjima ta pretpostavka uopće ne drži vodu, ali krenimo redom.

Nekada su javne financije bile u potpunosti u rukama ministara financija odnosno vlada koji su imali gotovo beskonačnu slobodu u kreiranju fiskalne politike. Nakon brojnih političkih zloporaba državnih financija koje su dovele do teških kriza s vrlo lošim posljedicama za građane, u područje javnih financija nametnula fiskalna pravila koja ograničavaju moć ministara financija i smanjuju slobodu u kreiranju fiskalne politike. Uz fiskalna pravila su se pojavili i odbori ili vijeća za fiskalnu politiku koji nadziru primjenu fiskalnih pravila. Razlog leži u potrebi da se onemogući kratkoročna, oportunistička, neodrživa i populistička fiskalna politika čiji je cilj kratkoročno dobiti glasove na izborima, bez obzira na dugoročne posljedice takve politike za društvo. Zar nam u današnjem trenutku teških pregovora sa Grčkom treba puno objašnjavati što je to glasački usmjerena fiskalna politika i kakvi su njeni dugoročni rezultati. Ne treba se zavaravati i misliti da je takvo ponašanje vladajućih rezervirano samo za grčke političare jer ga se može naći u mnogim zemljama, pa i u hrvatskom dvorištu. Stoga je nakon financijske krize i u jeku krize javnog duga u Europi pokrenuta inicijativa za uvođenjem fiskalnih pravila za vođenje fiskalne politike. U hrvatskoj je Zakon o fiskalnoj odgovornosti usvojen 2010. godine, a praktički se počeo primjenjivati od 2011. i promatrala se provedba fiskalnih pravila u 2011. u odnosu na 2010. godinu.

Političari fiskalna pravila vide kao običnu gnjavažu i prema njima se odnose ravnodušno i pokušavaju se njima ne baviti, međutim time rade na vlastitu štetu. Zašto? Odgovor leži u ozbiljnim istraživanjima provedenim na svim zemljama Europske unije (osim Hrvatske) koja su pokazala da pridržavanje fiskalnih pravila povećava prostor za fiskalni manevar. Naime istraživanja pokazuju da uvođenje kredibilnih fiskalnih pravila i pridržavanje tih fiskalnih pravila osigurava tim zemljama održivi fiskalni saldo što povećava njihovu kredibilnost kod investitora. Zemlje koje su si osigurale kredibilnost kod investitora plaćaju niže kamate na svoj dug i time smanjuju rashode za kamate i povećavaju fiskalni prostor za neke druge rashode ili uštede koje vode u smanjenje javnog duga.

Kada bi se ozbiljnije shvatila fiskalna pravila i prihvatila kao alat i pomoć za vođenje fiskalne politike, nositelji fiskalne politike bi sigurno već u kratkom roku mogli povući dividendu kroz niže troškove financiranja i lakši pristup tržištu kapitala. No, kako to objasniti političarima? Možda je jednostavnije takvo nešto objasniti glasačima koji sigurno imaju preferenciju za urednim javnim financijama budući da za razliku od političara nemaju nikakvog interesa u rastu deficita i rastu javnog duga. Obično zemlje sa visokim demokratskim standardima, te stabilnim zakonima, koje su sklone poštivanju pravila, nemaju problem sa primjenom kredibilnih fiskalnih pravila.

Pozitivan pristup uvođenju fiskalnih pravila i njihovo ozbiljno prihvaćanje od strane nositelja fiskalne politike uz niže troškove financiranja i povećani prostor za fiskalni manevar imaju za rezultat i veću otpornost na eventualne krize. Fiskalna politika se kreće linijom manjeg otpora i tijekom „dobrih vremena“ neće biti sklona smanjenju rashoda i štednji za „teška vremena“ već će se ponašati kao cvrčak u poznatoj dječjoj basni u cvrčku i mravu. Stoga dobro dizajnirana fiskalna pravila mogu pomoći u tome da se vodi protuciklička fiskalna politika kako bi se u „dobra vremena“ stvarale rezerve koje bi se trošile u „teškim vremenima.

Fiskalno pravilo u Hrvatskoj je na početku bilo prociklički dizajnirano, odnosno prisiljavalo je nositelje fiskalne politike da štede više u teškim vremenima, a manje u dobrim vremenima. Od početka 2014. u Hrvatskoj je na snazi fiskalno pravilo koje određuje da rashodi ne smiju rasti više od stope rasta nominalnog BDP-a.

Kako bi fiskalna pravila polučila pravi efekt za stvaranje prostora za fiskalni manevar potrebno je prihvatiti i kredibilno provoditi fiskalnu politiku u skladu sa fiskalnim pravilima. Do sada je većina zemalja EU ugradila fiskalna pravila u zakon ili u Ustav, a kod sve više zemalja postoji i ugrađen sustav kazne za nepridržavanje fiskalnog pravila ili automatski mehanizam korekcija. Takav pristup će sigurno povećati kredibilnost fiskalne politike samo je potrebno da to nositelji fiskalne politike što prije shvate. Nažalost u Hrvatskoj to još nije usvojeno, jer je Hrvatska jedina država kontinentalnog dijela EU koja nije pristupila fiskalnom paktu EU i koja fiskalna pravila nije usvojila na razini ustava ili propisa ekvivalentne snage.

*autor je zaposlen u Hrvatskoj narodnoj banci i potpredsjednik je Povjerenstva za fiskalnu politiku. Stavovi autora izneseni u ovom tekstu ne predstavljaju nužno i stavove institucije u kojoj je zaposlen