RAZGOVARALI SMO S EKSPERTOM KOJI JE DOKTORIRAO NA TEMI IZVANREDNIH STANJA Jesu li korona odluke ustavne i prijete li državi tužbe za naknadu štete?

Od kada je preuzeo dužnost, predsjednik Republike Zoran Milanović striktno se drži svojih ovlasti, a u ovoj kriznoj situaciji trudi se biti partner Vladi. No, u jednoj stvari uputio joj je ozbiljnu kritiku.

- Ako smo ograničili slobodu kretanja, a jesmo, ako smo ograničili pravo građana da uživaju u privatnom vlasništvu, onda je to odluka koju mora donijeti Sabor dvotrećinskom većinom. Ja bih tu odluku donio. Uz dužno poštovanje, Stožer nije političko tijelo - kazao je Milanović pretprošloga tjedna.

Koliko je predsjednik u pravu pitali smo ustavnog stručnjaka, izvanrednog profesora ustavnog prava na Pravnom fakultetu u Zagrebu, Đorđa Gardaševića, koji je doktorirao upravo na temi izvanrednih stanja.

Zakon o sustavu civilne zaštite dopunjen je odredbom koja kaže da "Stožer civilne zaštite RH donosi odluke i upute koje provode stožeri civilne zaštite jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave".Može li Stožer na temelju toga odlučivati o radnom vremenu trgovina, ukidanju javnog prijevoza, ograničenju kretanja, zabrani javnog okupljanja?

- U odgovoru na to pitanje treba razlikovati dvije bitne stvari. Jedno su mjere koje se mogu poduzimati temeljem već postojećih zakona, a drugo mjere koje država sada želi uvesti kao specifičan odgovor na ovu konkretnu epidemiju.

Ako se provode mjere prema postojećim zakonima, onda javna vlast već sada može odmah postupati. Na primjer, Zakon o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti već od prije sadrži normu po kojoj ministar zdravstva, a na prijedlog Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo te u cilju sprečavanja i suzbijanja zaraznih bolesti, može narediti posebne sigurnosne mjere za zaštitu pučanstva od zaraznih bolesti. Tih mjera ima više, navedene su u članku 47. spomenutoga Zakona, a ovdje mogu navesti primjere osnivanja karantene ili zabrane kretanja osoba, odnosno ograničenja kretanja u zaraženim ili neposredno ugroženim područjima. Te konkretne mjere su već i primijenjene kod nas.

S druge se strane nalaze nove mjere ograničenja ljudskih prava čija uporaba bi bila moguća tek temeljem novih zakona. Primjer toga je prijedlog dopune Zakona o elektroničkim komunikacijama kojim se nastoji pravno omogućiti lociranje putem mobitela u svrhe provođenja poslova civilne zaštite u vrijeme prirodne nepogode, katastrofe, epidemije ili opasnosti epidemije. S obzirom na to da je to nova mjera, koja u tom obliku još ne postoji u našem pravnom sustavu, te da smo, prema mojem dubokom uvjerenju, mi očito u situaciji koju hrvatski Ustav definira kao stanje "velike prirodne nepogode", o toj novoj mjeri bi Hrvatski sabor morao odlučiti tako da Zakon usvoji dvotrećinskom većinom svih zastupnika.

Tu dolazimo do ključne stvari. Meni je sasvim notorno da smo suočeni, kao i skoro cijeli svijet, s "velikom prirodnom nepogodom". Kolokvijalno rečeno, radi se o jednoj od vrsta izvanrednih stanja. Ustav to predviđa, ali ne kao primjer za uvođenje diktature, već kao stanje u kojem svaku novu zakonsku mjeru ograničenja ljudskih prava Sabor mora usvojiti dvotrećinskom većinom svih zastupnika. To je dodatna zaštita, osigurač. Dvotrećinska većina je ovdje zamišljena kao brana od toga da obična saborska većina u kontekstu krize, kada je strah veći, odlučuje o mjerama koje su restriktivne za slobodu građana. Dodatno, ovakvo stanje velike prirodne nepogode nismo izazvali mi, ono je došlo samo od sebe. Dakle, s jedne strane to je pitanje činjenice, a ne pravne deklaracije. S druge strane, jasno je i to da država predlaže mjere koje u normalnim okolnostima nikako ne bi mogle biti usvojene jer bi bile shvaćene kao nerazmjerno kršenje prava na privatnost.

Uzimajući to sve skupa u obzir, mislim da bi Sabor trebao i formalno proglasiti stanje velike prirodne nepogode ili jednostavno od sada zakone koji uređuju ljudska prava donositi dvotrećinskom većinom. To bi bilo pošteno i očekivano ustavnopravno postupanje.

Konačno, formulaciju Zakona o sustavu civilne zaštite po kojoj "Stožer civilne zaštite Republike Hrvatske donosi odluke i upute koje provode stožeri civilne zaštite jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave" treba tumačiti kao normu koja omogućuje nacionalnom Stožeru da faktički koordinira rad stožera na nižim razinama.

Drugo je pitanje treba li, i zašto, proglasiti "izvanredno stanje" u skladu s člankom 17. Ustava i kako bi tada funkcionirale poluge vlasti?

- Kao što sam već više puta u javnosti istaknuo, sasvim je očito da ovo s čime smo suočeni nije niti lokalna zaraza niti regionalni, a još manje samo nacionalni problem. Problem je svjetski, a svijet ga tako i zove: pandemija. Naš Ustav takve situacije u članku 17. poznaje pod pojmom "velike prirodne nepogode".

Jasno je također da se kod ovakvih globalnih katastrofa moraju poduzimati i izvanredne mjere zaštite ljudi i njihovoga zdravlja. Naravno, život i zdravlje su najvažnije vrijednosti. A kada se poduzimaju takve izvanredne mjere zaštite, valja pratiti procedure koje smo za to i predvidjeli. Članak 17. Ustava u tom je smislu jasan da jasniji ne može biti. Ukratko: kada nastupi stanje velike prirodne nepogode, sva nova zakonska rješenja kojima se ograničavaju ljudska prava (npr. Zakon o elektroničkim komunikacijama) mora odobriti Hrvatski sabor dvotrećinskom većinom svih zastupnika. Ostale zakone, koji se ne odnose na ljudska prava, Sabor donosi uobičajenim većinama koje nisu dvotrećinske. Sabor sve to čini, i mora činiti, sve dok se može faktički sastati. U slučaju da se Sabor ne bi mogao sastati, njegovu ulogu zajednički preuzimaju predsjednik Republike i Vlada, koji potom - naglašavam: samo zajednički - mogu donositi nove mjere ograničavati prava i sloboda te regulirati druga pitanja koja bi inače regulirao Sabor kada bi mogao raditi.

Postoji li opasnost da, nakon što prođe pandemija, dođe do preispitivanja ustavnosti odluka kojima su se radi zdravlja ljudi suspendirala neka prava, od poduzetničkih sloboda do sloboda kretanja, te eventualnih tužbi protiv države za naknadu štete?

- Uvijek postoji mogućnost da se preispituju sve odluke koje su poduzela tijela javne vlasti. U ustavnopravnom smislu, kada se radi o ograničenjima ljudskih prava i sloboda, kao u primjerima za koje me pitate, država mora pokazati i dokazati tri stvari.

Prvo, da su sve poduzete mjere imale jasnu zakonsku osnovu (npr. ograničenje kretanja po Zakonu o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti). Drugo, da su mjere poduzete radi postizanja legitimnog cilja (ovdje je to zaštita zdravlja). Treće, da su sve mjere bile razmjerne potrebi da se ostvari legitimni cilj (npr. bilo je nužno ograničiti slobodu kretanja jer se time sprječava širenje zaraze).

Naravno da u izvanrednim okolnostima država ima nešto više prostora za djelovanje, a ljudi moraju očekivati da će njihova prava biti ograničenija nego kada su okolnosti redovne. Ipak, i u stanju velike prirodne nepogode Ustav propisuje važna ograničenja onome što javna vlast može, a što ne može poduzimati.