STIHIJSKI RAZVOJ JAVNE UPRAVE Kako izbjeći ovisnosti lokalnih jedinica o državi

Reforma javne uprave, a posebno novi ustroj lokalne i regionalne samouprave jedno je od ključnih područja javne politike koje će na dugi rok odrediti budućnost Hrvatske. U trećem desetljeću hrvatske samostalnosti, treba naći dovoljno jak integrirajući društveni faktor koji će omogućiti poželjan društveni razvoj i stvoriti pretpostavke bolje budućnosti. Organizacije države i njezinih institucija, i to prije svega izvršne, tj. upravne grane vlasti (kako ju je zvala starija literatura), te institucije lokalne i regionalne samouprave mogu predstavljati taj integrirajući faktor oko kojeg bi trebalo postići konsenzus temeljnih društvenih i političkih aktera u Hrvatskoj. (Ne)uspjeh države dugoročno je ovisan o kvaliteti institucija putem kojih se njome upravlja.

Nova rješenja

Ozbiljne države provode sustavne, periodične reforme javne uprave gotovo svako desetljeće jer se na taj način prilagođavaju promijenjenim društvenim i ekonomskim okolnostima. Hrvatska javna uprava tijekom zadnja dva desetljeća uglavnom se razvijala stihijski, bez vizije o njezinoj ulozi u suvremenom društvu. Cijelo vrijeme su se provodile uglavnom minimalne korekcije sustava koje nisu omogućile razvoj javne uprave prema modernoj upravi koja će biti u funkciji društvenog i gospodarskog razvoja. No, očito je sazrelo vrijeme za zaokret i prelazak na novu paradigmu shvaćanja države i njezinih upravnih institucija. Tri su temeljne komponente moderne javne uprave. To su: državna uprava, lokalna i regionalna samouprava te javne službe.

Postoje procesi koji su zajednički za sve tri komponente, ali i nekoliko specifičnosti koje je potrebno poduzeti u svakom od navedenih područja. Zajednička područja za sve komponente javne uprave tiču se ponajprije kvalitete ljudi u upravi, unutarnjih procesa strateškog planiranja, donošenja odluka i kreiranja javnih politika, koordinacije unutar pojedine javne organizacije i unutar cijelog upravnog sustava, suvremenih metoda rada i javnog menadžmenta, praćenja učinkovitosti i sl. U pogledu lokalne i regionalne samouprave došlo je vrijeme za pokretanje dva vrlo važna procesa. S jedne strane, treba poduzeti ozbiljnu decentralizaciju, a s druge je potrebno redefinirati postojeću teritorijalnu osnovu lokalne samouprave. Pri tome, dakako, treba voditi računa da je 2001.započeo proces decentralizacije u četiri upravna područja (obrazovanje, zdravstvo, socijalna skrb i vatrogastvo). Međutim, usprkos načelno pozitivnoj namjeri zakonodavca, vrlo mali broj jedinica lokalne i regionalne samouprave bio je u stanju na sebe preuzeti financiranje tih tzv. decentraliziranih funkcija. Decentralizirane funkcije u obrazovanju, zdravstvu i socijalnoj skrbi preuzele su samo 54 jedinice, što je samo 6% ukupnog broja od 576 svih jedinica teritorijalne samouprave (općine, gradovi i županije). Funkciju javnog vatrogastva preuzelo je 159 jedinica, što je 27% svih jedinica u Hrvatskoj.

Skučeni poslovi

Navedeni i drugi slični podaci o lokalnoj samoupravi traže ozbiljan tretman Ministarstva uprave. Poslovi koji su posebno važni za lokalnu i regionalnu samoupravu su poljoprivreda, turizam, upravljanje državnom imovinom na njihovu području, zaštita okoliša, objekti i djelatnosti u kulturi, lokalni i regionalni gospodarski razvoj, sport i razonoda i druga slična područja. U navedenim područjima treba utvrditi koje poslove mogu preuzeti jedinice lokalne i regionalne samouprave, a koje mogu obavljati za središnju razinu putem tzv. prenesenog djelokruga. Usko vezano uz stvarnu decentralizaciju, paralelno treba voditi računa o redefiniciji fiskalnih odnosa da bi se teritorijalnoj samoupravi osigurali dostatni i raznoliki izvori prihoda koji će stvoriti osnovu za financiranje većeg paketa decentraliziranih poslova.

Bez obzira na široku i ozbiljnu stvarnu i fiskalnu decentralizaciju, velika većina lokalnih jedinica ipak nije u stanju obavljati i financirati veliki dio ni sadašnjih vrlo skučenih poslova koji su im stavljeni u nadležnost. Razloge treba tražiti u slabom ekonomskom tkivu presitnih lokalnih jedinica. Čak 159 jedinica lokalne samouprave u Hrvatskoj ima manje od 2000 stanovnika i na njihovu području uglavnom jednostavno nije moguće generirati znatnije porezne i druge prihode. Ne čudi stoga što je izvješće Vijeća Europe o stanju lokalne i regionalne demokracije u Hrvatskoj još 2007. pokazalo da je teritorijalna podjela Hrvatske “... slučajno odabrana, nesustavna te izložena političkom pritisku”. Zbog toga je istovremeno s procesom decentralizacije potrebno poduzeti ozbiljne zahvate u teritorijalnu osnovu lokalne samouprave. Kapacitet lokalne i regionalne samouprave ne proizlazi samo iz prijenosa ovlasti i financijskih sredstava na postojeće patuljaste općine, gradove i županije, nego iz širenja njihova temelja, a to je povećanje prosječnog broja stanovnika jedinica teritorijalne samouprave. Prosječnu veličinu lokalne jedinice u Hrvatskoj treba u prvoj fazi povećati sa sadašnjih okvirnih 7700 stanovnika na više od 20.000, a u budućnosti vjerojatno i više. To zahtijeva ozbiljnije korekcije teritorijalne osnove lokalne samouprave, posebno ako se ima na umu da je prosječna veličina općina u Hrvatskoj prije osamostaljenja bila oko 45.000 stanovnika.

Također, s današnjim udjelom od oko 13% u rashodima opće države (što je preniskih 6% BDP-a), Hrvatska je znatno ispod zemalja koje smatra uzorom. Udio lokalne samouprave u javnim rashodima u sljedećem srednjoročnom razdoblju mudrom politikom upravljanja javnim financijama treba dovesti vjerojatno do 25 odnosno 30%. Samo tako će racionalno organizirana lokalna samouprava biti u stanju ostvariti ulogu temeljne demokratske razine vlasti koja pruža javne usluge građanima. Veliki gradovi (a to sasvim sigurno nisu sadašnji gradovi sa 35.000 stanovnika!) trebaju imati poseban status s obzirom na to da bi trebali biti središta većih regionalnih jedinica. Taj status će im omogućiti da budu snažan centripetalni faktor okrupnjenih županija. Ovdje je prije svega riječ o četiri velika makroregionalna urbana središta (Zagreb, Split, Rijeka i Osijek) oko kojih treba graditi nove županije. Zagreb kao treba imati poseban položaj i biti formalno povezan sa svojim okruženjem. Broj regionalnih jedinica u konačnici ne treba biti veći od pet, a ostali gradovi predstavljali bi veće urbane centre nižeg ranga i snage.

Poluge u rukama

Ne krene li se ozbiljno prethodno opisanim putem, lokalna i regionalna samouprava i dalje će životariti sa svojih 556 lokalnih jedinica i 20 patuljastih županija, od kojih većina jednostavno neće biti u stanju obavljati iole važnije poslove. Postojeće stanje perpetuirat će u proteklih dvadesetak godina snažno razvijenu kulturu ovisnosti goleme većine lokalnih jedinica o središnjoj državnoj vlasti. Ako se takvo stanje ne počne mijenjati, ono će u konačnici dovesti do toga da će građani dovesti u pitanje smisao takve lokalne samouprave koja u velikom broju jedinica zapravo ne služi ničemu osim da se povremeno biraju općinski načelnici, gradonačelnici, župani i vijećnici u predstavničkim tijelima. Je li to smjer razvoja lokalne i regionalne samouprave koji treba ovoj zemlji? Poluge za pokretanje pozitivnih promjena čvrsto su u rukama nositelja političkih funkcija u ovoj zemlji. Jedino ostaje pitanje žele li i znaju li koristiti te poluge? (Doc. dr. sc. Vedran Đulabić, Katedra za upravnu znanost, Pravni fakultet u Zagrebu )