Ustavni sud odbio ocijeniti ustavnost Zakona o izbornim jedinicama

Ustavni je sud u četvrtak, istoga dana kad je ukinuo dio odredbi u veljači izmijenjenog Zakona o izboru zastupnika u Hrvatski sabor, odbio zahtjev HRAST - Pokreta za uspješnu Hrvatsku za ocjenom ustavnosti Zakona o izbornim jedinicama.

HRAST je u svom podnesku podsjetio kako je taj zakon donesen još 1999. te kako nakon toga nije mijenjan ni dopunjavan, unatoč izvješću iz 2010. kojim je Ustavni sud upozorio da u postojećim izbornim jedinicama živi različit broj birača, zbog čega njihovi glasovi nemaju jednaku težinu.

HRAST upozorava kako Ustav jamči jednako biračko pravo na parlamentarnim izborima te kako je izbornim zakonom propisano da se "broj birača u izbornim jedinicama ne smije razlikovati više od plus/minus pet posto".

Navode kako je prosječan broj birača u deset izbornih jedinica u Hrvatskoj 384.253. "Možemo opaziti da je takvom prosjeku bliska jedino VIII. izborna jedinica. Izborne jedinice V. i VIII. se od prosjeka udaljuju unutar prihvatljivih 5 posto; izborne jedinice IV., IX. i X. se od prosjeka udaljuju za više od 10 posto - i to u različitim pravcima. Naposljetku proizlazi da je glas birača u IV. Izbornoj jedinici čak 31,94 posto teži nego u IX. izbornoj jedinici, te za 14,32 posto teži nego u 'prosječnoj' VIII. izbornoj jedinici. Glas birača u nešto malobrojnijoj X. izbornoj jedinici je za 17.73 posto teži od glasa birača u I. izbornoj jedinici, 26,49 posto teći od glasa birača u IV. izbornoj jedinici i 19,83 posto teži od glasa birača u VI. izbornoj jedinici", stoji u podnesku kojim je Hrast od Ustavnog suda zatražio da Zakon o izbornim jedinicama kao neustavan stavi izvan snage.

Bauk: odstupanja po izbornim jedinicama ne mijenjaju bitno izborni rezultat

Na zahtjev Ustavnog suda o predmetu se očitovao i ministar uprave Arsen Bauk, navodeći kako se sve do završetka izbornog ciklusa broj birača u pojedinim jedinicama ne može precizno utvrditi zbog prava pripadnika nacionalnih manjina koji samostalno odlučuju hoće li glasovati u općoj izbornoj jedinici po mjestu stanovanja ili u XII. izbornoj jedinici, u kojoj se biraju zastupnici nacionalnih manjina.

Zbog toga je Ustavnom sudu ponudio najmanji i najveći teoretski mogući broj birača u svakoj izbornoj jedinici, iz kojih proizlazi da bi teoretski najveća moguća razlika bila bi 46,8 posto (434.054 u IX., u odnosu na 295.542 u IV. izbornoj jedinici), "dok bi teoretski najmanja razlika bila 17,5 posto (396.517/X. u odnosu na 337.350/IV.), dakle skoro jednaka kao i 2000. kad je zakon i donesen".

"Nesporna je matematička činjenica da Zakon o izborima zastupnika u Hrvatski sabor i Zakon o izbornim jedinicama nisu usklađeni. Međutim, i kad je Zakon o izbornim jedinicama donesen (1999.) postojala je značajna razlika između četvrte izborne jedinice (333.735) i desete izborne jedinice (391.959). Ta razlika iznosila je tada u broju upisanih birača 17,4 posto, što se vidi iz izvješća Izborne komisije sa izbora održanih 3. siječnja 2000", stoji u Baukovu očitovanju.

Ministar tumači kako, unatoč upozorenju Ustavnog suda iz 2010., zakon nije izmijenjen jer nije postojala politička volja najvećih grupacija zastupljenih u Saboru niti za razgovore o promjeni izbornih jedinica, a kamoli o samoj promjeni. Kaže kako je situacija s izbornim jedinicama "prihvaćena kao zatečeno stanje od najvećih političkih grupacija koje se ne žele izložiti optužbama da promjenom izbornih jedinica 'namještaju' sebi povoljniju poziciju".

Usprkos odstupanju u broju birača u pojedinim izbornim jedinicama, Bauk kaže kako te neusklađenosti ne mijenjaju u bitnom izborni rezultat te kako sastav Sabora, što se tiče najvećih grupacija, odražava volju birača jednako kao da je cijela Hrvatska jedna izborna jedinica. Tvrdi i kako razlike u broju birača u pojedinim jedinicama nemaju presudan utjecaj ni na zastupljenost ostalih stranaka u Saboru.

"U četiri izborna ciklusa ne postoji razlika u omjerima broja glasova i broja mandata najjačih političkih grupacija koja bi upućivala da bi granice izbornih jedinica i njihova nejednakost utjecali na rezultat izbora. Glas najjačih grupacija vrijedi jednako na cijelom području Republike Hrvatske. Učinak nadzastupljenosti tih grupacija (i regionalnih stranaka) proizlazi iz same podjele Republike Hrvatske na više izbornih jedinica, a ne iz razlike u njihovoj veličini. U 15 godina nije se ništa promijenilo da bi tražilo stavljanje van snage Zakona o izbornim jedinicama", stoji u očitovanju ministra uprave.

Ustavni sud još 2010. upozorio na prevelika odstupanja po izbornim jedinicama

Ustavni sud podjeća kako je 2010. podnio izvješće o izbornim jedinicama u kojem je upozorio kako o ravnomjernoj raspodjeli broja birača po izbornim jedinicama izravno ovisi jednakost težine biračkog glasa, a time i zakonitost i opći demokratski karakter cjelokupnih izbora.

"Štoviše, o tome može ovisiti i ocjena o ustavnosti cjelokupnih izbora: oni bi bili nesuglasni Ustavu ako bi prekomjerno odstupanje u broju birača po pojedinim općim izbornim jedinicama izravno i neposredno utjecalo na izborni rezultat, to jest ako bi dovelo do različitih izbornih rezultata u situaciji kad bi svi ostali elementi izbornoga sustava bili, odnosno ostali isti", kazao je tada Ustavni sud.

Naglasio je da se promjene u broju birača u općim izbornim jedinicama moraju stalno pratiti, "a ukaže li se potreba, njihova se područja i granice moraju periodično, u primjerenom vremenu pred održavanje sljedećih parlamentarnih izbora, usklađivati sa stvarnim stanjem birača u njima".

Ustavni suci Sabor su zato 2010. upozorili na nužnost da bez odgode izmijeni Zakon o izbornim jedinicama, ocijenivši kako je potrebno odrediti nadležna tijela i propisati pravila tzv. postupka delimitacije, to jest postupka za određivanje i usklađivanje područja i granica izbornih jedinica. Takve zakonske izmjene, međutim, do danas nisu donesene.

Jednako biračko pravo ne ovisi samo o izbornim jedinicama

U odluci kojom su odbacili zahtjev HRAST-a za ocjenom ustavnosti Zakona o izbornim jedinicama ističu, međutim, kako je Ustavni sud i 2010. mogao pokrenuti ocjenu ustavnosti zakona da je smatrao kako za to postoje pretpostavke.

Tumače kako u razmjernim izbornim sustavima jednakost biračkog prava ne ovisi samo o broju birača u pojedinim izbornim jedinicama, nego i o kombinaciji drugih elemenata izbornog sustava - o broju zastupnika koji se biraju u pojedinim izbornim jedinicama, mogućnosti sudjelovanja neovisnih lista koje predlažu birači, izbornom pragu, mogućnosti sklapanja predizbornih koalicija, odabranom sustavu preračunavanja glasova u mandate i dr.

Ustavni sud upozorava kako se izbornim zakonom može propisati da se u pojedinim izbornim jedinicama bira nejednak broj zastupnika, o čemu ovisi hoće li izborne jedinice biti varijabilni ili fiksni element izbornog sustava. "Taj primjer jasno pokazuje da Zakon o izbornom jedinicama sam po sebi ne mora biti uzrok nejednake težine glasova birača na parlamentarnim izborima", zaključuje Ustavni sud.

Taj zakon, tumače ustavni suci, ne uređuje ni ostale elemente izbornog sustava koji bi mogli utjecati na konačne rezultate izbora, a koji su propisani Zakonom o izboru zastupnika u Hrvatskom saboru, Zakonom o Registru birača te Zakonom o prebivalištu.

Ustavni suci pozivaju se na presudu Europskog suda za ljudska prava u predmetu Mathieu-Mohin i Clerfayt protiv Belgije donesenu 1987. u kojoj se obrazlaže kako "izraz 'uvjeti koji osiguravaju slobodno izražavanje mišljenja naroda u izboru zakonodavnog tijela' esencijalno implicira - odvojeno od slobode izražavanja - načelo jednakog postupanja prema svim građanima u ostvarenju njihova prava da biraju i njihova prava da budu birani na izborima".

"Iz toga ne slijedi, međutim, da svi glasovi moraju nužno imati jednaku težinu (equal weight) što se tiče ishoda izbora ili da svi kandidati moraju imati jednake šanse pobijediti (equal chances of victory). Tako nijedan izborni sustav ne može eliminirati 'propale glasove' (wasted votes)", stoji u obrazloženju presude na koju se pozvao Ustavni sud.

Budući da je HRAST zatražio ocjenu usklađenosti s Ustavom i ukidanje Zakona o izbornim jedinicama prigovarajući "združenim učincima" drugih zakona te s obzirom na činjenicu da zahtjev o maksimalnom odstupanju broja birača po pojedinim izbornim jedinicama nije propisan Ustavom, nego Izbornim zakonom, Ustavni sud odbacio je zahtjev za ocjenom ustavnosti.

Crtanje granica izbornih jedinica izuzeti iz domene političkog odlučivanja

Ustavni suci u obrazloženju napominju i da je izvješće Ustavnog suda iz 2010. "pogrešno svedeno na jednokratnu obvezu Hrvatskog sabora da svojom političkom odlukom izmijeni područja i granice deset općih izbornih jedinica, kako bi se međusobni broj birača upisanih u popis birača u tim jedinicama doveo u okvire raspona plus/minus pet posto".

Tumače kako bi Zakon o izbornim jedinicama trebalo izmijeniti tako da se "određivanje i periodično usklađivanje područja i granica općih izbornih jedinica objektiviziraju pravnom normom te podrede pravilima struke i na taj način izuzmu iz isključive domene političkog odlučivanja" te kako bi "izmjena postojećih područja i granica deset općih izbornih jedinica bila samo objektivna posljedica uvođenja tog mehanizma".

Smatraju da je zakonom nužno odrediti nadležna tijela i propisati pravila tzv. postupka delimitacije, rokove i nadležnosti za praćenje i predlaganje delimitacije, pravila o nadzornim tijelima i njihovim ovlastima u postupku planiranja područja izbornih jedinica, odnosno u "crtanju granica" izbornih jedinica, pravila o sudjelovanju javnosti u delimitacijskom postupku te o nadležnostima i postupku nadzora nad neposrednom primjenom "karte izbornih jedinica".

Još jednom napominju kako bi izborne jedinice u većoj mjeri trebale uvažiti granice administrativno-teritorijalnih jedinica, na što obvezuje izborni zakon te "primjećuju da zakonodavac do danas nije izvršio obveze utvrđene u Izvješću broj: U-X-6472/2010".

Dodaju, međutim, da Saboru uvijek ostaje otvorena pravna mogućnost da odabere i drugi mogući pristup, to jest da se umjesto mijenjanja područja i granica izbornih jedinica opredijeli za usklađivanje broja mandata s brojem birača u pojedinoj (fiksnoj) izbornoj jedinici.